環報第100期:主權與環境

汪洋中的一滴水

以核能為主的法國能源政策,為什麼?
背景—法國從《綠色增長法案》到《能源與氣候法》的核能政策變化

核能發電是法國最主要的電力來源,2019年占全國發電量的75%,總發電量僅次於美國,比例則是全球最高。

法國前總統奧蘭德(Francois Hollande)在2012年的選舉中承諾到2025年將核能在法國發電量中的比重限制在50%。在2014年6月一場全國能源辯論之後, 2015年8月奧蘭德簽署《法國能源轉型綠色成長法》(Energy Transition for Green Growth Law),預計在2025年將核電控制在總發電量的50%以下。《綠色成長法案》也同時為法國的碳稅設定了長期目標。從每噸CO2€14.50,將增加至€22在2016年,然後到€56,2020年上升到100€/噸CO2。

現任總統馬克宏(Emmanuel Macron)在2019年5月宣布將這個目標推遲到2035年。馬克宏於2017年當選總統時雖然承諾尊重奧蘭德的目標。但是,他也表示法國削減核電的步伐必須保持能源主權(energy sovereignty)。

2019年11月8日馬克宏簽署《能源與氣候法》(Law Regarding Energy and Climate),本法是法國對2015年《巴黎協定》的承諾的一部分,以應對氣候變遷,並力求減少法國的碳排放量。

《能源與氣候法》修正了法國《能源法》,提出到2050年減少溫室氣體排放量6倍以上的目標,以符合歐盟2050年實現碳中和的目標,使法國《能源與氣候法》成為全世界第一部將碳中和作為目標的法律。為了確保達成減量目標,該法進一步規定到2030年,法國的化石燃料消費量必須減少到2012年水平的60% ( 比《綠色成長法案》規定的70%更有野心)。

除上述目標規定外,《能源和氣候法》還包含一些降低法國溫室氣體排放的具體措施,包括提高建築物的能源效率並減少與發電有關的排放。其中不乏非常積極而有創意的政策,例如在提高建築物的能源效率方面規定 :
  • 從2022年開始,能源效率低的房屋的所有者在將其出租或出售時,必須進行能源審核。
  • 同樣從2022年開始,將要求房屋所有者將房屋的預期能源成本告知潛在的購買者或租賃者。
  • 從2021年開始,將禁止對能源效率低的房屋所有者提高房租,直到他們對其進行翻新以使其更加節能。
  • 從2023年開始,具有「極高的能源成本」的房屋可能會被貼上「不雅住房」的標籤,在此之前,屋主將無法出租它們,直到屋主提高了能源效率。(什麼構成「極高的能源成本」將在即將後續的法規中進行定義。)
  • 將於2028年生效的其他措施包括房屋所有人必須滿足某些能源標準和進一步披露要求的義務。
這對廣大租屋群眾來說無疑是一項既減碳又減租的福音。

此外,這項新法律也將限制與電力生產有關的溫室氣體排放。污染最嚴重的發電廠的運行時間將受到限制,所有燃煤發電廠將在2022年停止運行。為緩解這一轉型過程的供電壓力,過去在《綠色成長法案》設下的2025年減少核能比例到發電量的50%的目標,現在推遲到2035年,也就是多了十年時間進行能源轉型。此外,《能源和氣候法》提供了新的措施來增加對可再生能源的利用。例如,增加海上風力渦輪機的建設,包括使用浮動渦輪機新技術的風力渦輪機。並要求新的倉庫和超級市場以及新的停車場遮陽結構(屋頂等)至少在表面的30%以上安裝太陽能板。


法國人為什麼接受核能?

其實不只法國,歐盟電力來源有1/4來自核能,只是法國生產了歐盟一半以上的核電。在歐盟27個成員國中的15個成員國中運行的109個核電反應堆(107 GWe)佔整個歐盟發電量的四分之一以上,脫歐的英國則有約20%的電力來自核電,並預計在2035年提高到三分之一。

在2011年的日本福島核電廠事故之後,許多歐盟國家的核能政策大轉彎,最激進的就是德國,宣布在 2022 年年底前關閉所有的核電廠。法國也在311事故影響下,宣布2025年減核到50%的目標,但並未放棄核能,這項目標也在馬克宏任內延後到2035年。

法國籍的國際能源署前執行董事曼迪(Claude Mandil)曾經精闢指出在文化與政治層面上,法國人傾向支持核能的三個背景原因:

首先,曼迪認為,法國缺乏石油、天然氣、煤炭等能源,而依賴中東、俄羅斯供應石化燃料的想法讓法國人坐立難安,因此他們別無選擇。

其次是文化因素,法國具有大型、集中管理的技術傳統,「法國人喜歡大型項目。就像喜歡高速列車和超音速噴射機一樣,他們喜歡核能。」科學家和工程師在法國的地位比在美國高得多。許多高級公務員和政府官員都經過科學家和工程師的培訓(而不是像美國那樣以律師為主)。

第三,法國政府一直在努力使人們思考核能的好處以及風險。

曼迪提及,80年代核廢料問題浮現,這對當時的核能工程師來說是始料未及的事,因為一個四口之家使用20年的核能產生的廢料是一支打火機大小的圓柱體。

一開始時法國政府計劃在農村地區的地底挖洞埋藏,但受到居民嚴重抗議,一度僵持不下,後來核廢料的協調者巴塔耶(Bataille)才發現法國官僚與工程師大大誤解法國農村居民的心理: 「土壤是用來埋葬死人的,而不是掩埋來自巴黎電力消費者的核廢料。」於是導入更高成本的可逆的「儲存」概念,這不只是語意上的文字遊戲,而是代表政府持續監管的責任,以及保留未來發展出消除核廢料毒性技術的可能性。

巴塔耶開始制定一項新的《廢棄物管理法》(又稱為Bataille法案),並在1991年送進國會,成立法國國家放射性廢棄物管理局(The French National Radioactive Waste Management Agency,ANDRA),計畫在3-4個地點建立實驗室,負責研究核廢料處置的各種可能,包括深層儲存、地表儲存、核轉變(一種降低放射性的技術),以及其他除去放射性的實驗。然後規定國會根據研究成果,在2006年選擇其中一項處置方式,並決定儲藏時間。

一直到現在,全球核能工業對於中階核廢料都沒有找到長期的解決方案,這對法國的核能的戰略是長期而棘手的挑戰,但也是民主的過程。

關於全球核廢料的問題可以參考法國綠色和平組織於2020年發布的「全球核廢料危機」報告。



法國經驗對台灣的啟發

如同IPCC在1.5℃報告中所說,核能是可以有效緩解氣候變遷的能源。核能問題在台灣爭論近半世紀,但一直圍繞在有核/無核的二元論上,我們似乎從未理性的討論過核能在幫助我國實現全球控制升溫1.5℃上的角色與貢獻,以及如何在再生能源效能(特別是佔地面積與發電量的比例)技術提升的前提下,逐步調降核能比例。2018年九合一選舉的核能公投結果遭到逆轉,則是一場嚴重破壞民主法治精神的悲劇,即便多數民意支持核能,但卻動搖不了執政黨2025年非核家園的決心。

與台灣不同的是,法國更專注於對抗氣候變遷,而未放棄任何一種可能的低碳選項。2020年6月馬克宏宣佈在未來兩年內額外投入150億歐元來應對氣候變遷,並表示他準備舉行全民公投,以修改法國憲法以納入氣候目標-如果國會通過的話。

公民氣候委員會是法國進行的一項民主實驗,在法國,馬克宏的任期兩年中,要求一群公民(包括學生,公共汽車司機和退休的鐵路工作人員)制定政府環境政策,特別是到2030年如何將該國的碳排放量減少40%。

法國(以及多數歐盟國家)顯然將核能視為對抗氣候變遷的重要低碳能源,但鄰近的德國卻對於核能有截然不同的態度,法國人為什麼願意支持這個被一些人視為異端的能源,他們又是如何在政治與教育的場域討論核能? 特別是各種能源的優劣並陳的教育與討論,不但不減損民主,還可以突顯民主的價值,這是值得台灣參考的對象。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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