環報第100期:主權與環境

法律可以讓環境更好

主權與環境
國家與主權

自有城市化與複雜的社會形成以來,「國家」就以某種形式而存在。文明之人幾乎都脫離不了「國家」,也逐漸以此建立「國際社會」,進行人員、貿易、外交、文化之交流,甚至戰爭。但是,「國家」的內涵到底是什麼?在人類五千年的歷史的長河裡,皇權、君權、主權、人權迭次演進,概念各異。身處宛若雜亂無章的國際秩序中,征伐、瘟疫、天災、人禍,都是「國家」所需面對的日常。為避免在一定的區域內,有效統治一定數量人民的當權者之間一再重蹈悲劇之覆轍,於是一個對內最高、對外獨立的「主權」」概念,應運而生。這個主權概念具有一定的內涵,對內可確保「國家」得以聚焦在其人民及其應享之自由,不受干擾,獲致和平。同時,主權對外也是自決與獨立之基石。這也是1648年威斯特發里亞條約(treaty of Westphalia)創立新的國家人格的概念--『主權』的重要性所在。

撇開更迭無數的「國家」不談,據統計,在1914年時,只有26個「國家」。直至二次大戰後,脫離英國、西班牙等殖民帝國而獨立的國家超過160個。蘇聯解體後,新增的國家擴增到192個。

不同的主權概念理論上既無高低與上下,自無另一個「至高」的「主權」。因此,主權之作用主要在於如何連結「主權之外的世界」以及確立「主權之內的合法統治基礎」的實現。即使是一些以國家為主要成員的國際組織,也不享有超越主權國家的「至上主權」。

四百多年來的運作,主權概念歷經不同演變,舊的帝國紛紛瓦解,國際聯盟、聯合國、歐盟,或是其他「多邊國際(合作)組織」之興起,又或者諸多海島小國成立,不同國家組成因素之差異,也都在一定程度上改變了主權的意涵。換言之,國家與主權之間的關係時而產生變動,主權的內涵也因此而有所調整。更值得注意的是,過去主權概念的絕對化,屢屢成為人權之破口;在氣候變遷時代,遷移的人民與消失的土地對傳統主權概念之衝擊愈益明顯;環境破壞之跨國界特性也愈加模糊「主權」之意象。

主權的概念仍在進化,後設的「國家」需要藉此排除他人(國)之干涉,但在全球化、氣候變遷與環境退化的多重夾擊下,主權概念受到的挑戰不少。只要國家仍在,主權必仍相隨,只是,不合時宜的,危害人類、影響環境、破壞地球的主權,需重新賦予內涵,甚或加以改變。


領土與環境

主權概念由來既久,主要表現為「在特定地域、對特定人民的一種排他的政治權力」,經過數百年的演變,如今宛如「國家」(多義詞)的金鐘罩,是獨立於外界的保護傘。但主權的概念畢竟是抽象的,雖有政府組織代為行使,對內又對外,定義卻尚未趨於一致,內涵更有待充實。長久以來,主權是國家的概念核心,失去主權,國家意義即為受損,甚或不存。故而主權被視為一國之內法律與秩序的基礎前提,也是對外平等之依據。主權既非實體,則類如網路跨越國界之情況,以及尚未劃定的海域、太空空間,都衝擊主權的意涵,同時也限定了主權的行使方式與能力,構成主權的威脅。

依據1933年的蒙特維多國家權利與義務公約(Montevideo Convention on the Rights and Duties of States),定義國家之組成是常住的人口、有所界定的領土、發揮功能的政府以及與其他國家建立關係之能力;此之「國家」定義晚於前述主權概念之發展,可見「主權」固然模糊,抽象的「國家」概念更需關注。

在現實運作上,主權之於國家似成為「不証自明」的至高真理,無須多做解釋,更不得爭論,實則主權之內容殘缺不堪,縱無法廢除,也需要加以導正。可以說,主權由國家代表行使,從憲法以降之法律秩序建構,到對外關係之界定與拓展,主權之意涵均在其中,是「國家圖像的全部」,「理論上」不可分割,尤其是土地與人民。但所謂「國家圖像」真的「只有」如此?真的「是」這樣嗎?例如,國家作為國際法主體的表徵,在國際多極價值彰顯的時刻,除了固有的國家要素之外,一國之價值體現是否能夠他國「承認」?比如民主/專制、高碳/低碳、生態破壞/生態維繫之間,是否得以相容?假如「承認」成為一個主權的新要素,那麼,不同視角的「承認」條件,勢必引發不同的爭議,也會影響既有的主權觀念。

在主權的要素裡,不可諱言,領土是一個重要的成分。主權構成的地理因素除由土地及其上之空間所組成外,有時甚至跨越地理空間限制,在其他既定之領土外享有一定程度的「主權」或「行政管理權」。可見,「領土」與主權之間雖存在密切關係,「有土必有主」、「有土必有權」,卻也經常因為其他原因而轉讓、租借、共管、甚至買賣。惟,領土在傳統的主權概念上,依舊是國家治理範圍的界定,因此,其內涵有固有之重要性,只是猶待理解與詮釋。

在氣候變遷時代,「去領土化」概念正在發生,挑戰領土的既有理論,也在現實上引起關切。特別是因為海平面上升而首當其衝,有消失領土危機的小島國家,其主權飽受威脅。當然,也有些國家比以前更強調「鞏固主權」,作為國家統一的象徵。由此看來,對國家而言,「領土」有其物理性,具有「歸屬」或「管轄」性質;同時,「領土」也有變動性與互易性,國家並不僅存於既定、特定邊界之內的土地上,也可能及於其他領土之外的陸地、海洋與其上之礦產與自然資源等。如果鳥瞰,主權不只是一個固定的容器,僅僅塞進「人民」與「政府」而已。「領土」雖有地緣上的界定,但其「意涵」或許超乎地緣,而有其他更深的價值與意義。

領土之於主權並非不可分,多國於一領土「共管」,也不是鮮例。那麼,相對於領土的「地理特性」,更應該關注的反而是國家代表行使的「共有物」價值與「超越主權」的本體意義。

徵諸當代國際現實,不管是毀林或溫室氣體排放,都在以主權為中心且階層嚴明的思維下,屢遭治理之挫敗,惟市場得以替代之,但效率不彰,徒然製造更多暴利企業,不公不義,既違背民主初衷也愈來愈不可究責,尤其那些躲在「主權」概念背後的政客與財團(閥)。只要仔細考察一下森林與碳排的政策概況,就知道「主權國家」之經濟利益總是壓過環境利益;如此一來,「領土」失去自然環境與資源的聯繫(結),則「主權」真還有實際意義,會不會失所附麗?


環境不在主權之內?

在主權獲致國家的高度彰顯之下,人類與自然環境之間的關係也遭到裂解。其方法主要是透過主權概念的強化,加深了法律治理的合法性,而既有的法律體系卻多將環境拆解為「個別的」、「人為法律(權利)單位」,例如土地、礦產、森林、水源等,並將此等自然造物由法律規定歸屬特定主體的人(或企業、國家)。這樣的「法律擬制」,可謂是法律對環境(自然資源)的「組裝化」、「區隔化」,使自然環境失去原來的「整體性」,進而動搖影響其生態支撐能力,成為人類創設的一套「犧牲自然環境的法律系統」。如果改變這套「裂解自然環境」的法律系統,是不是會造成主權概念的崩解?還是會深化主權概念的時代意義與價值?

主權的至高性與所有權的絕對性,讓上述侵擾自然環境的法律系統獲得極大的支撐力,以致相關以人、以人之權利為中心的法律規範已經具有一定的「優位性」,甚至成為法律的經典傳統。主權之於自然資源與個別所有權之於自然資源都是得以管理、支配、處分的象徵,享有排他的效力。現在,要將破壞自然環境的魔鬼揪出,就要改變主權與所有權的觀念,就要改變法律的慣性與作法。

不管是多邊環境公約,或是國際法院的判決,都慢慢在打破一種僵化的、退步的舊主權觀念,也就是主權對領土範圍內的自然資源的「永久支配」的絕對性。以今日之科技與網路之發達,一國之內的環境破壞、雨林損毀,將不可能掩飾,隔絕外界的關注與「干涉」。聯合國永續發展概念的提出,在一定程度上,也是促使主權國家致力於自然資源的長期可用,而不能毀於當前。在沒有國家歸屬的深海海床上,建立「人類共同遺產」,排除那些有能力打破「國家疆界」的實權國家的「力量」,也間接限制了強權國家的掠奪,阻絕新型帝國主義或殖民主義的可能性。在此前提下,「主權平等」的意涵應建立在不破壞環境的公平對待上,以及解決環境問題的對等需求上。如此一來,主權與環境的關聯可謂呼之欲出。

時空觀念演化,政治隨之,受此關係變化影響的認同基礎亦同。作為歷史、文化與社會產物的主權/國家孿生關係正受衝擊,不僅是因為全球化的「權力分享」或「超國家組織林立」,更因為背後的政治社會法律之思想隨之演變所造成的結果。在社會與空間相互連結的主權之間,傳統的「主權不可分割性」需要被打破,重新賦予新的解釋。例如,主權概念要回應「環境與自然資源」之於「領土」之意義與價值,以及環境治理、乃至氣候治理的時代使命。換言之,主權概念之運作既受限於封閉與層級之框架,走不出「損人不利己」的迴圈,就應該改弦易轍,以開放與遠見,回應時代的新挑戰與新需求。盲目遵循傳統的主權觀以及相應的法律系統,會造成根源上的錯誤,成為製造問題的加工者。

長久以來,主權概念被理解為一種不受限制、不可分割、至高的權威。對照於今日,恰好每個「主權特徵」都已經遭到「現實」的摧毀。主權常受限制,也經常分割,且可歸責。從上個世紀到今天,主權的絕對性常成為反諷的象徵,由「國家組成」的各類組織,常成為怠惰、耗源以及失能、失效的代名詞,反不如「非國家」的成員組合。且這種「至高主權」也常常淪為「象徵之一」,並無實質內涵與意義。主權的至高性有時更淪為荒謬之表徵,並非無因。基於不同的考量與原因,「主權」可以主動放棄或被動割捨;主權也可以轉讓或自我限制;對於不同國際公約的立場、執行與方法,即為國家主權宣告停止或一部分割讓甚至全部分割的例證。就此而言,台灣司法實務對於「國際公約與條約」的「普遍排斥」與不適用,似乎成為絕對化「主權至上」的國家之一,其實不利於主權的與時俱進,也不易對外獲得承認。傳統主權平等概念正在遭到不同理由的修正,主權平等如果成為為惡的藉口,且是「惡惡相護」的表徵,真能持久不衰嗎?還能是永久的嗎?迄今為止,主權仍是許多國家尋求「歷史救贖」的利器,但主權+國家的新圖像是什麼?「食物主權」、「氣候主權」、「環境主權」是不是也是主權的新樣貌之一?


主權的新圖像

主權概念的建構變化,影響「國家人格」之內涵,未來的「主權概念」是否仍侷限在與國家等同的幾個要素上,已非無疑。主權與國家的「分離」與「分立」既是必然,那麼,人民(數量)、領土(一定面積)在未來的國家定義與主權內涵上是否仍具關鍵意義?在全球化、網路時代以及環境永續的概念疊加作用下,改變傳統,或新增其他要素,勢所必然,只是內容有待充實。

在種族屠殺、特定不公不義的事件發生,也就是人權遭到嚴重危害之時,主權常是「破壞人權」的代名詞,站在人權的對立面,應該去之而後快。回顧歷史,「主權、主權,多少罪惡假汝之名而行」,當可成立。主權之絕對性並不存在,不管是受到自然或人為的影響,主權都會有一定程度的變形,有的是因為屈辱,也有的則可增進合作。主權也不能成為體系性破壞人權的盾牌,排除干涉。簡言之,一國之為惡,殃及人民與自然環境,就不應該以主權之名令其獨存,破壞全球共同善。人權、氣候變遷、生物多樣性、環境永續,漸漸成為全球共同規範之共識,得以突破主權,穿越管轄,只是方法還未一致。從環境的角度,健康環境既是整體國民生活之所繫,則主權之概念即不應忽略之,且應加以落實,融入健康環境要素的新主權概念也許就是主權獲取新生命的契機。這樣的新契機就全球範圍而言,既踐行了「共同但有差別原則」,對大國與小國都適用,也通行於不同的法律體系。有些國家的具體作法就是在國家管轄土地範圍內,為自然資源進行調查與統計,充實「主權內涵」,成為「執行國家主權」的「新的」、「合法」與「正當」基礎,這樣的主權,富有自然資源意義上的主權,才是讓主權從虛擬到實體,從殘破到健全的轉型關鍵。

一個新的主權概念,對外應該是以導正主權之弊,完善全球共同善為主軸;而一個新的國際治理體系,則應該是方向、原則以及價值導引的;主權的新內涵是要重新以世代永續權利為判斷依歸,中央與地方、聯邦與州共同合作。畢竟自然富源之所在就在地方,既不需中央也不勞市場代籌,這樣的自然富源得以民主之程序,得到最好的價值伸張之可能,這就是主權的永續路徑。主權如果要能不閉鎖於自畫的疆界,就要賦予「集體行動」的動能。主權的宏觀敘事應該適可而止,轉而關注微觀的內容,特別是「共有物」的所有細節,為人類與賴以生存的地球進行CPR,則主權獲得新生之未來並非不能想像。

「主權國家」強過全球共同善,無視共有物對人類的長遠利益,這樣的「傳統主權觀」終將被淘汰,作為環適國家的治理需求,新的、更「綠」的、去除國家與企業責任薄紗的、更透明的、更有世代責任意識的「主權概念」典範不是不到,只是時候未到。

為彰顯共有物之於全體人類的嶄新意義,即使主權之內涵不易更張,再複雜都值得為其細究。即使有外部干預的行動,移除或否定一個不受歡迎的危害人權與環境的政府,也不等於就是違反主權的行為,這樣的新主權觀,才是適應世代需求、確立新價值的主權觀,也才符合「主權在民」的意旨。這才是主權的永續意涵所在。

亞里斯多德說:「國家的存在是為了更好的生活,而不是生活而已」,主權亦如是。
發行人:謝英士主編:高思齊
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