沒有人會懷疑，環境問題已經是全球領袖共同關心的問題。當前世界所面臨的環境危機，尤其是由氣候變遷所帶來的危機，將會深深地改變未來世界的命運。「地球只有一個」以及人類共同環境的認知，是否能夠指引人類形塑共同的新的治理概念？

從1850到1945年，人們逐漸了解工業化與發展過程必須限制對於自然資源的掠奪，同時要採取有效的法律制度；1946到1972年，聯合國的成立，許多國際環境組織也相繼成立；緊接著1972到1992年，斯德哥爾摩人類發展會議召開，儘管對於經濟發展與環境保護的關係仍有侷限，但已全面性提出重視環境與永續發展的制度性建議與措施，雖尚未成為「硬法」，但新國際治理觀儼然成形。

過往環境治理的手段多依賴管制，層層管制背後實蘊藏著對市場與公眾的不信任，而市場失靈或者公眾的消極抵制通常會帶來社會正義的危機。如果從正義的觀點，可以說管制思維是以「管制」促進「正義」的行政模式，與以「中立」、「公正」實現正義的司法模式差異甚大。

環境運動與消費運動興起的階段，管制是對於經濟發展的重要平衡手段，管制從「結果」面向，轉換到「過程」面向，特別是產業發展模式的介入，是管制效果的高峰值，也讓管制帶來的衝突表象化，政府的左右角色更加凸顯。如何既左又右，均衡成本與分析影響，就成為政府的一大問題。

司法通常是改革的滯後角色，即使在美國這樣法律有時候等同於政策的國家，司法的作用還是相對被動而消極。假如法院的表現更傾向支持管制，而不理會或忽略管制背後企欲達成的社會正義目的，那麼法院的功能就可以評價為保守，甚至反改革了。

筆者以為，制度設計上管制的機構不管是原來的主管機關或者是所謂的獨立委員會，都不能只關注管制本身的抽象問題，而應該多投入在管制規範的正義理念，在環境領域則是世代正義的理念，是否有受到危害之虞。在事實的發現上，窮盡努力，挖掘個案當中的明確技術需求與影響，然後進行限制力度與密度的判斷，如此方可謂善盡司法審查之責。形式化的司法審查，會成為斷喪司法信譽、摧毀司法動能的幫凶，一定要切記防免。

在傳統經濟領域的重要管制機關大致有：電力、通訊、貿易、證券交易、勞工關係、海洋、航空等。未來則需要引進碳排放的管制措施。這些領域的管制有共通性，也就是政府開始扮演市場創造者、主導者、監督者、利用者的多重角色，時而混淆，時而創新，能否贏得民望成為政府重大的考驗。

法學當然可以讓環境更好，因為法律關係的調整，實為整合和衡平利益關係，調整是動態、漸進、進化的過程。新治理模式至少要針對現存欠缺技術與資訊、結構性或權責失衡以及公共選擇的扭曲等問題做出回應，在這過程中，法律可以扮演重要的角色。

 

既有的法律原則、政策與法律是否有助於環境治理？以氣候變遷為例

 

氣候變遷無疑為當代最重要的環境議題之一，其對法律的衝擊顯而易見。

氣候變遷時代的法律特性至少有：一、跨界性；二、跨代性；三、科技整合性；四、市場與管制併存的減量與調適機制；衍伸其義，氣候變遷時代的法律特性至少有：一、公法與私法的交錯運用(謹慎的對待公法與私法的分類與運用)；二、國際法與國內法的融合(跨界性的法律融合)；三、自然法與人法的衝突與調和(跨代性的法律調和)；四、法律的新原則與新應用(賡續或創新傳統法律原則)；

事實上，西方哲學思想的自然與環境因素，自達爾文以降，即受重視，但在法學上則並未受到足夠的影響。我們認知的法治，其實是人類社會自己的法治，與自然環境較少關涉。中國傳統哲學中，雖亦有天人合一的思想，但談到法治，則距離自然環境更遠。箇中差異，當然寓有近現代以來的科技文明與自然稟賦的重大不同歷程。

氣候變遷為我們這個時代的法學帶來新的衝擊與可能性。然而傳統法律體系能否因應氣候變遷的衝擊？與新興的環境問題與治理方法是否有本質上的矛盾與衝突？

現行法律的分類與運用有其局限性；看待環境與自然的態度與治理治理方法有所不足；對科學的態度與應用趕不上時代的需求；司法救濟制度的調性與調適需要調整；現行法律架構與運作是片斷破碎的；是重管制、輕治理的；是以人類為主、斷代為限的；更遑論司法救濟的有限性。

氣候變遷所影響的法律層面包括：環境(海洋、森林、海岸、陽光、空氣、生態價值與評估等)、政治(環境治理、政策、財務等)、社會(創新的觀念與行為的改變)、經濟(綠色經濟與勞動力轉換)、文化(更環境友善的文化條件)等。

氣候變遷對於法學教育也有衝擊。我們的法學教育到底要培養哪一種法律人？全觀法律人的新視野如何可能？法律教育的重新調整？法律課程的新設計與法律人的跨界需求等。

簡言之，傳統法律體系與理論應用，在氣候變遷時代顯有不足，氣候變遷需要建構新的法律原則，以適應跨界性的需求、反應時代的要求、有效法律治理、靜態的規範觀點如何適應動態的社會變動。

如同那些影響最深遠的環境議題一般，氣候變遷對於法治的影響是要從人類社會的法治到自然環境的法治，是要將法治的指標適應到氣候變遷帶來的巨變。如同氣候變遷專家所強調，這就是調適(adaption)，法治的整合性也要與時俱進。

以土地治理為例，未來的環境資源部掌管的土地幾近全台面積的百分之七十以上，環境資源部從過去的只能從後端土壤與地下水污染管制，對於前端的土地利用與規劃「無法聞問」的角色，一舉成為台灣未來的森林與山坡地土地管理者，可說史無前例，充滿挑戰與創新的可能。

但是法制是否已經足夠因應？

民法第66條規定：「稱不動產者，謂土地及其定著物。不動產之出產物，尚未分離者，為該不動產之部分。」民法第773條又規定：「土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上 下。如他人之干涉，無礙其所有權之行使者，不得排除之。」對於不動產的定義與範圍，看似明確，實則不然。

參照土地法第一條之規定：「本法所稱土地，謂水陸及天然富源。」範圍更大、更廣，但是否指涉民法的不動產範圍也等同於此？其中何謂「天然富源」，土地法未有任何隻字片語。國父云：「即凡天然之富源，如煤、鐵、水力、礦油等，及社會之恩惠，如城市之土地、交通之要點等，與夫一切壟斷性質之事業」 (中國實業當如何發展)[1]。

可見以土地之作為財產權的重要客體，光是對其理解以及界定範疇，在不同法域之間，就有不同的視野，如果不加以整合，必然增加未來治理上的難度。

此外，農業發展條例 條3條第10款規定：「農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法 供下列使用之土地： (一) 供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。 (二) 供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨 場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。 (三) 農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍 (藏) 庫 、農機中心、蠶種製造 (繁殖) 場、集貨場、檢驗場等用地。 第11款：耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保 育區及森林區之農牧用地。」

山坡地保育利用條例第三條另規定：「本條例所稱山坡地，係指國有林事業區、試驗用林地及保安林地以外，經 中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就 合於左列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地： 一、標高在一百公尺以上者。 二、標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」

都市計畫法第三條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛 生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使 用作合理之規劃而言。」都市計畫法第六條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用 人為妨礙都市計畫之使用。」

上述各種對於土地的層次不同的管制，在土地定義不清、範疇不明的情況下，如何期待其鑿柄相納、琴瑟和鳴？以傳統的民事法原則為例，例如財產權保障、契約自由以及過失責任等理念是否對於土地治理之解決能發揮積極的作用？又如行政法的一般原則，依法行政、比例原則以及信賴保護等，要如何才能適應土地治理的需要？這些都要重新加以檢視。

未來環境資源部成立之後，整合法制的重要性，不言可喻。筆者認為，宏觀上，以環境基本法為基礎的新時代法律治理，應該儘速修改，發揮其更有力的作用；其次，則應檢視現行環境法制與其他基礎法學的關係，大力整合，以適應新的治理需求；微觀上，假如司法可以更關注具體個案中的環境要素，注意國際與國內的環境法律指導原則，以世代正義與永續發展為念，嚴格注意預警原則下的國家責任，據此解釋、應用法律，逐漸累積可觀的案例，則環境法制必有成長、進步的寬廣空間。