建構我們共同的未來–從環保署邁向環境資源部

• 謝英士
• 盧奐辰

環境品質文教基金會董事長謝英士

 

環境法的興起雖然有法學革命的寓意，但真實的發展則不盡如人意。一方面環境法是新興的法學領域，開拓者較少，成果尚不顯著；一方面整個環境問題的變遷，乃至背後的哲學基礎，仍處在演化的過程，未臻成熟。

從法學的角度看，環境的保護結果要更好，取決於有好的、正確的指導原則，作為解釋、執行法律的基礎，並且不斷改進規制的績效，調和中央與地方的分權。筆者認為，當前台灣環境政策捉襟見肘的原因主要在於：長期以來政治上過度傾向經濟，忽略環境；政府治理手段欠缺技術與資訊且不重視法律；環境治理的結構與權責失衡；過分民粹的反應模式以及專業責任的扭曲等等。

未來的環境治理有必要對於上述問題作出回應，法學是其中經常被忽略的一部分，從方法論以及實質內容的層面，也應該予以改正。

好的環境要有好的環境法制，如果法制是確保秩序的有效制度性措施的話。我們了解，環境問題涉及某些公有物(commons)的處理，例如水資源、森林、土地利用等。這些傳統上被視為無體財產權或者多重交疊管制的「法律概念」，在今日的時空背景下，是否應該賦予新的生命與內涵，以使法律能平衡自然與人類的需要？

環境問題從過去的防制，也就是從後往前推估的治理模式，要邁向從前往後推估的模式，本身就是對人類與環境的互動，人類治理環境的哲學與科技進步的極大挑戰，因為我們對世界、對地球、對宇宙的了解都還非常有限。

環境問題對法學的理論與實務造成衝擊顯而易見，在氣候變遷時代尤其顯著。傳統的民事法、行政法理論是否足以因應氣候變遷所帶來的環境問題？環境法是否有自己的法理基礎？在在都形成艱鉅且重大的挑戰。

人類要改善環境，最終仍有賴法律的規範。過時的法律或者過時的觀念，有時候反而會成為迫害環境的幫凶。值得法律人深切檢討與反省。

台灣的環境治理，從環保署1987年成立，已經走過25年。這段不算太長、也不算太短的時間，在台灣人民與政府的共同努力下，環境的提升不能不說已經取得一定的成果，儘管距離理想仍相當遙遠。如今環保署要改制為環境資源部，究竟法學要如何回應這樣的變局？筆者以為最佳環境治理雖未必可得，但至少在法學的園地裡，應該澆灌足夠的規範土壤，而且是正確的規範土壤，讓人類與環境可以和平共存，從人的法治邁向自然的法治。

本文擬從以下幾點提出一些思考方向，以供參考：

一、在地理格局上掌握環境問題之所在；亦即不但要了解我們生存所在的唯一地球，在環境上的邊界，了解自然資源不是沒有窮盡，因此需要進行好的治理；同樣的，我們也要更加了解自己居住的所在，也就是台灣，有什麼迫切的環境挑戰，需要正視；

二、在組織法與行為法方面，也就是從台灣環境主管機關組織的沿革與領導者的施政脈絡，參照國外治理的輪廓，了解環境治理不只是單一的部門責任，而是整體政府、全民的責任；

三、檢視傳統法律原則與氣候變遷時代所需的法律治理原則，提出若干建言；

四、從宏觀與微觀的法律原則與適用出發，作成結論。

政府組織再造步伐已漸入尾聲，環保署即將轉型成為環境資源部，整合相關部會單位(經濟部水利署、礦物局、地質調查所；內政部國家公園管理處、下水道工程處；農委會林務局、林業試驗所、特有生物中心、水土保持局；交通部國家風景管理處、氣象局；還有環保署原有業務單位等)。

在這個過程中，機構的切割並不是環境治理的切割，因為，所有的機構都有環境保護與永續發展的使命；業務的整併更不是舊的治理思維的延續，而是有意識的認知新的環境的條件，而其重要的手段之一，就是整個環境法制的調整與改善。

新舊環境治理機構的過渡轉型過程，舊的法制應積極修正、調整、融合，成為新時代的有效環境治理政策工具。環境資源部應立即調整現行僅以管制作為環境保護的指導框架，導入具有國際法與實踐意義的法律原則，修正不合時宜，缺乏實踐意義的環境法令；以管制與市場導向並重，納入新的金融與科技因素。

在氣候變遷的時代，整體調適思維也應納入法制，落實具有永續發展與世代正義精神的氣候暨環境政策。發展優良的環境資源管理政策，平衡保育與發展之衝突，彰顯生態服務有形與無形的可貴價值，建立綠色資產帳目。而這些駁雜事務，如何得以整併在新的組織，有效運作，既有的規制基礎，如何演化實現上述願景，有待法律人的關心與投入。

法學可以讓環境更好，環境資源部的成立便是一個契機。

 

面對地球環境的界限

人類對於地球系統與環境所帶來的壓力已到達一定的程度，突然發生且巨大的環境變遷可能性無法被排除，甚至可能比科學界過往的預測更為嚴重。過去，人們認為環境變遷是漸增的、線性的，並且是可預測的。但越來越多的跡象顯示，環境改變有可能不是線性式漸增，地球系統可能在越過平衡點(breaking poin)或者是特定門檻(threshold)後，產生巨大且不易逆轉的災害。這些可能影響整個地球層級的轉變，有可能危及人類社會在過去一萬年間所建立的文明與舒適環境。

許多科學家已開始重視並著眼於環境的界限研究，如成立於2007年，致力於尋找環境永續發展與經濟開發紅線的瑞典斯德哥爾摩大學環境學院暨回復力研究中心(Stockholm Resilience Centre and Stockholm Environment Institute)。該中心最著名的研究便是由中心執行長Prof. Johan Rockstrom 所帶領發展的「地球邊界框架」(The Planetary Boundaries framework)理論[1]。

地球邊界框架研究，綜合氣候變遷、海水酸化、平流層臭氧耗竭、生地化循環(氮、磷)、全球淡水使用、土地使用改變、生物多樣性喪失、大氣氣溶膠負載與化學汙染等9大面向研究領域之現有成果，試圖量化各環境關鍵領域之現況與界限。雖然大氣氣溶膠負載與化學汙染兩面向尚未能量化，但已提供研究焦點，使得永續發展議題能更為深入，讓討論聚焦於如何讓地球環境處於一「安全範圍」內，並持續運行。

以氣候變遷領域為例，觀察指標包含極圈冰層的損失、區域氣候干擾、冰河淡水供應的減損、碳匯的弱化，而警戒邊界則是大氣溫室氣體濃度(350-550 ppm)與能量不平均(+1.0-1.5 W m-2)，透過各領域的「邊界」設定，有助於定義人類安全發展和活動的範圍，避免環境巨變所帶來的衝擊。

國際間對於此類研究越趨重視，但台灣卻罕有本土化全面性評估環境界線之研究進行。

究竟台灣的環境資源是否也有邊界？若有，界線又在哪呢？

以氣候變遷領域為例，根據國科會「台灣氣候變遷科學報告2011」指出，台灣平均溫度在1911年至 2009年期間上升了1.4 ℃，增溫速率相當於每10年上升0.14 ℃，較全球平均值高(每10年上升0.074℃)；極端強降雨颱風事件近10 年 (2000~2009) 的發生頻率有明顯增加的現象，增加災害衝擊之風險[2]。

再以淡水資源領域為例，台灣每年有將近898億噸的降雨量，但一年可用水量僅178億噸，不足供應全台使用。每年需抽取地下水56億噸，較地下水入滲量多10億噸[3]。淡水資源使用早已超過自然補充量多年，造成地層下陷等問題。

森林與生物多樣性領域，台灣生物資源豐富，概估全島的生物約15萬種，佔全球物種數的 1.5％，其中高達1/3 至1/4 之物種都是台灣特有的(亦即約有5千到3.5萬種生物僅存在於台灣)[4]。但自2000年農委會提出「台灣生物多樣性國家報告」草案後，未有任何更新，對於多樣性之認識仍停留在傳統瀕危物種保育。各類生態棲地中，占全島面積近6成之森林，更屬重要。森林面積與生物多樣性之增損，息息相關。

土地利用：農委會水土保持局自2002年起即列管全台3.46萬公頃超限利用山坡地，至今(101年5月)仍有1.25萬公頃山坡地處於超限利用，影響國土保安至鉅。此外，自1980年起依山坡地保育利用條例規定公告之山坡地共計98.1萬頃，仍有17.4萬公頃(占17.82％)尚未完成可利用限度查定[5]。如加上其他國有林事業區、試驗用林地及保安林地遭不法占用之數，不適當之土地利用面積更多 。

類似環境資源界限不勝枚舉，而上述地球邊界論或者是台灣邊界之界定有助於環境治理之判斷，也是政策與規制決策者，應先具備之概念。