EQPF Writers

土地開發與保育雙贏：保育地役權

美國夏威夷是一個風景怡人的島嶼，觀光資源豐富，但觀光發展與環境保護的衝突也時有所聞。今年4月下旬，夏威夷歐胡島(Oahu)的鄉村風貌保留運動(Keep the Country Country)有了重大進展，歐胡島北岸的Turtle Bay度假村同意簽署「保育地役權」(conservation?easement) 協議，保留渡假村海岸邊665.8畝的土地不做開發。

擁有土地所有權的Turtle Bay度假村原計畫開發這塊土地，如今「保育地役權」協議則永久限制土地使用，以保護歐胡島北岸生態、休閒和開放區域的特色。Turtle Bay度假村雖仍擁有土地所有權，但該區塊讓公眾可無償自由出入海岸，並讓公眾可進入超過5英哩的海岸登山步道，也開放了夏威夷原住民的傳統活動地區。此外，協議允許公眾從事休閒活動，同時避免都市開發活動擴大。

協議總值高達4850萬美元，其中4千萬由州政府補助，5百萬由市政府補助，350萬由公有土地信託組織補助。

「保育地役權」是為了實現保育目的，而限制私人土地的使用，通常是由保育團體以「土地信託」方式或政府給予土地所有權人補償；而保育的目標通常有維持及改善水質、永久化與促進森林健康成長、維護及改善野生動物棲息地與遷徙走廊、確保永續農業及林業的土地管理等。

工業革命後，英國都市區域不斷向外擴張，然而快速、不當開發卻危害了周邊鄉村地區的自然景觀與生態。有鑑於此，英國民眾在19世紀末開始自發性募款以及組織環保團體，以購買或受捐贈、遺贈之方式獲取土地，自力維護自然生態環境。英國國民信託組織即是此運動下之產物，至今該組織已成為英國最大的環境保護機構。

同一時期美國人民也紛紛在各州組成土地信託組織，共同出資向地主購買森林地藉以保存自然資源，並在1950年代發展出「保育地役權」此一法律工具，至今已成為美國土地信託組織最頻繁使用的私人土地保育法律工具。而由Turtle Bay度假村的例子，從某個角度講，「保育地役權」又似乎有「生態系統服務付費」的意義。

事實上推動「保育地役權」或「環境地役權」（environmental easement），也是肯亞土地保育信託嘗試推廣及使用的棲地保育途徑。根據肯亞1999年訂定，隔年實施的環境管理與協調法（Environmental Management and Coordination Act），地主和保育團體可簽訂合約設立環境地役權，地主保有土地所有權，但使用的方式受到限制，例如不可採礦、設置圍籬、興建建物、捕捉野生動物、砍伐森林取木材等，限制項目會因該塊土地的環境條件、保育目的及持有環境地役權之團體的保育方針而有所不同。

2011年，擁有與肯亞奈洛比國家公園（Nairobi National Park）相鄰土地的Keen家族自願簽訂了環境地役權合約，Keen家族的土地將受限使用，以保持最天然原始的狀態、不能再被分割、不能設定抵押。

奈洛比國家公園外的私有土地近年來逐漸被轉賣另作它用，最終使整個國家公園的生態受到威脅，這項「環境地役權」（environmental easement）使國家公園與Keen家族互蒙其利，國家公園的面積增加了100公頃，大型動物的遷徙路徑得以保持完整，而Keen家族經營管理的茅草屋渡假村也因列入國家公園的範圍內而提高訪客數。

台灣對「保育地役權」的觀念也有所研究，台北大學的「國土保育地區防災空間規劃策略之整合型規劃(第二期)」中，就提出土地儲備制、保育地役權、容積移轉等三種補償制度，皆可適用於國土保育地區，至於保育地役權之優點在於僅購買地主部分發展權，故提供報償之成本較低，缺點則是地役權具有估價困難及與地主協商等交易成本存在；然而政府單位似乎只青睞「容積移轉」這項方式。

從夏威夷Turtle Bay度假村開發的例子，再看看台灣發生的許多環境事件，「保育地役權」可以成為解決土地開發與環境保護兩者間雙贏的手段。

夏威夷歐胡島鄉村風貌保留運動獲得居民支持
(圖片來源：http://keepthecountrycountry.wordpress.com)

護樹如己，樹木有權

2011年，台北歷經十六年的競爭，四次主辦權申請失敗，終於取得2017年世界大學運動會的承辦權。捷報傳回，其榮耀與期待，是無庸質疑的。
舉辦一場世界級的大型賽事，利大於弊，屆時將成為全世界的鎂光燈焦點，展示城市的穩定、友善和進度，並且將國際視野導入台北，給予城市全新的體驗。城市亦將因賽事的籌辦，而有煥然一新的機會，基礎設施將加強、許多在地文化將有世界舞台的空間、在地的年輕選手將能在國內一展實力，將榮耀留在國土。

然而，隨著賽事的接近，工程和各項計劃如火如荼的展開。在寸土寸金、人口密度高達每平方公里9,900人的台北市，工程的難度往往不在工程本身，而是工程所牽動的城市環境脈搏，包括人文的環境，以及自然的環境。前者，對人們而言較不難理解，如人們居住且活動在其中所營造的環境。然而後者，如空氣、水等支撐都市運作得宜的自然資源，較為間接而影響隱晦，恐怕需要一定的遠見才能規劃周全。

近日來，為了世大運主場館大巨蛋的施工，將松山菸廠周遭的行道樹以不夠周全的方式移植，引發護樹聯盟的非議，行動愈演愈烈，甚而嘗試上書世大運總部，因建設「侵綠地、砍老樹」，違反「以環境永續發展為前提」的世大運宗旨，不排除遊說「抵制台北市政府破壞環境永續的行為，甚至取消台北市的籌辦資格」。

承攬大巨蛋工程的遠雄集團，面對爭議不斷，亦發表聲明，說明合法、移植用心，並且允諾未來「周邊樹種將更多元、數量為當前的兩到三倍」。然而，護樹團體顯然並沒有因遠雄集團的溝通而被說服，究竟護樹團體為何如此堅持？

這一波波的護樹運動，或許可以理解為繼動物權以後，下一波的樹木權運動。動物權在西方的思想傳統中，最遠可以追溯到上古時期對動物道德地位(moral status of animals)的辯證，並且隨著十七世紀對權利的討論至今，論證愈趨成熟。

簡單來說，即是動物不應被當成「物」，而應被視為「生命」，因此，與人權類同，動物儘管可能仍被當成食物而被人類取走生命，但必須保障過程符合對生存權、個體自由權、和免受折磨權的保障。從做為食物的牲畜，其宰殺過程必須保障動物免受不必要痛苦的動物福利開始，至少在台灣，近年也已經可以看到對被寵養動物或遭遺棄寵物的動物權利論述。

這一年來，台灣人民對樹木的關注，亦可看到價值觀的改變，從過去做為景觀的目的，因而設計或移除與否並不會遭到太多爭議，到如今視樹木為生命而必須加以被尊重和愛護的論述，樹木權的主張恐怕也漸漸在成型中。

縱然不論已經在發酵當中的動物權，或是仍未成形，只隱隱有價值觀轉換的樹木權論述，距離能夠稱得上有普世性價值的時日還有漫長的一段路要走。但動物權和樹木權有其共同之處，動物和樹木應受到的對待，不該被囿於傳統財產權的範疇之下，而為所有者所有權任意處置，應尊重自然的創造、以及整體環境的多元和健康，重新界定人類與自然萬物之間的關係，以人類為觀點的權利概念也好、以自然科學為出發的生態系統也罷，最終人類終究將與其依存的地球共存共亡。

林口森林地貌正劇烈改變
(圖片來源：搶救林口森林行動聯盟)

上一則回當期目錄下一則

發行人：謝英士主編：鄭佾展

環境品質文教基金會出版

訂閱/退訂

我要捐款

環境品質文教基金會
電話：(02)2321-1155

信箱：info.eqpf@msa.hinet.net
傳真：(02)2321-1120

官網：http://www.eqpf.org
地址：10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1

我要捐款

瀏覽人數:3214761