環報第159期:法律對生態問題的回應

法律可以讓環境更好

法律對生態問題的回應
生態問題的重要性無可否認。然而,生態問題的複雜性,或者,專業性,又無可避免的造成治理上的偏執、歧見、抵銷、漠視等困境。尤其是以法律回應生態問題,更是難以確立方向,遑論取得共識。

與生態問題一樣重要的是法律的重要性。

許多人認為:透過立法強化生態保育的素養與能力,是保護環境,推動生態健康的有效途徑。然而,這個假設,是建立在法律「確實可以有效保育生態」的基礎上,問題是:是否真的如此?

所謂生態系統固然有其學術定義與範疇,其對應的法律,除了對特定生態系統的人為保護之外,重要的是可以作為生態平衡的一種「價值引導」,此種法律效果的不同對應,與一般法律的「確定性」效力存在明顯差異。以刑法為例,生態保育涉及複雜生態作用與規範效果的難以界定,即使欲以「刑罰」應之,卻無法「法定」—白話:法律無法認定!

當今世界,環境保護對於人類物種的生存具有不可或缺的重要性,人類的自然起源和與自然生態彼此深厚聯繫。自工業革命之後加劇的幾世紀以來,作為一個工業文明的時代,人類一直在消耗自然資源,即使日益增長的生態保育意識有所提升,但實際效果不佳,特別是在一些開發中國家更是如此。

環境法作為一個特殊法律分支的概念是在20世紀70年代才開始出現,但是,坦率的說,環境法的位階、特殊性、立法技術、法律目的、價值,都還在萌發階段,談不上有所突破。生態保育的法律對應,如果是在環境法的框架下定位,恐怕也無法脫離這個窠臼。

儘管,多數學者承認,環境法是一個動態且複雜的法律學科,其特徵是環境複雜性、學科交叉性、研究主體和方法有其特殊性、所對應的法律原則與傳統法律體系不同。環境與法律之間的聯繫,時而忘形於人類本位思維,時而感到可行手段甚窘,人與自然的和諧關係,究竟要如何藉由法律(體系)進一步鞏固?環境與生態的禁制與限制在行政、刑事、民事的框架下,縱使嚴格入罪或鉅額賠償,也常會有法條文義與事實不盡契合,要件構成不一,法官個人見解存在鴻溝等現象,既形成規範退位,人為造作,也使得環境法的「規範性」遲遲無法建立。

簡言之,環境法的問題,除了本身的規範不明,易遭疵議外,人為地不合規更突顯制度的能力猶有欠缺,法律無法成為有效的環境治理協力。

環境法上的預防原則,在實際運用上,就是法治的預防機制—有利於環境與生態保育的預防機制。從這個角度講,刑法的「刑罰」功能,就要具備預防的效果,所以,環境法益必須納入刑法體系,但是,現行作法通常是在各個不同的環境法律中置入刑罰條款,以一般刑罰的概念適用於不同的環境破壞事件,是否得以順利解決問題?從層出不窮的環境事件未減來看,答案應該是否定的。理論上,禁止規範與刑罰規制,無疑是環境的最後防線,在行政與刑事兩個層次發揮預防的效果,若能加上民事的救濟,法律體系之於環境與生態,才能初具制度意義與價值。

以下,摘要整理台灣環境法規中之刑事處罰規定總表:

 
法規名稱 條文編號  處罰內容
森林法 第50條第1款 竊取森林主、副產物者,處6月以上5年以下徒刑,併科30萬至600萬元罰金。
森林法 第51條第1款 於他人森林或林地內擅自墾殖或占用者,處6月以上5年以下徒刑,併科60萬元以下罰金。
森林法 第53條第1、2款 放火燒燬他人之森林者,處3年以上10年以下徒刑。放火燒毀自己之森林者,處2年以下有期徒刑、拘役或科新台幣30萬元以下罰金,因而燒毀他人之森林者,處1年以上五年以下有其徒刑。
水污染防治法 第34條 未依規定立即採取緊急應變措施者,不遵行主管機關所為之命令或不遵行主管機關依本法所為停工或停業之命令者,處3年以下徒刑、拘役或併科20萬以上500萬元以下罰金。
水污染防治法 第45條第1款 未取得排放許可證或簡易排放許可文件而排放廢(污)水者,處6萬至600萬元罰鍰,主管機關得令事業全部停工或停業;必要時,應勒令歇業。
水污染防治法 第46-1條 違規排放廢水者,處6萬以上至2000萬元以下罰鍰,並通知限期改善,屆期仍未完成改善者,按次處罰;情節重大者,得令其停工或停業;必要時,並得廢止其水污染防治許可證(文件)或勒令歇業。
海岸管理法 第32條 未經許可改變使用者,處6萬至30萬元罰鍰。毀壞者處6月至5年徒刑,併科40萬以下罰金;致災處3年至10年徒刑,併科60萬以下罰金。
海岸管理法 第33 條 在海岸防護區內違反海岸防護計畫所定禁止之使用者,處3萬以上至15萬元以下罰金。毀壞海岸防護設施者,處5年以下徒刑,得併科30萬以下罰金;致釀成災害者,處1年以上至7年以下有期徒刑,得併科50萬以下罰金。
海洋污染防治法 第53條 違反經公告之污染管制措施,未經許可排放污染物至海洋者,處20萬以上至2000萬元以下罰鍰,得限期令其改善,屆期未改善者,得按次罰。
海洋污染防治法 第54條 未依規定清除污染者、從事海上焚化者,處10萬以上至1000萬元以下罰鍰,並得限期令其清除污染;屆期未清除污染者,得按次處罰。
刑法 第190條之1第1、3款 投棄、放流、排出、放逸或以他法使毒物或其他有害健康之物污染空氣、土壤、河川或其他水體者,處5年以下徒刑、拘役或併科1000萬元以下罰金。因而致人於死者,處3年以上、10年以下有期徒刑;致重傷者,處1年以上至7年以下有期徒刑。


上述刑法及環境法中的刑罰規定,以其其他類似的所有規定,共同構成台灣的環境保護刑事依據。問題是:這樣的「環境刑事預防體系」能否發揮作用?應該從檢警調稽察等單位的「執行成效」觀察。

儘管環境刑罰的規範具有普遍性,但正確了解這些規範的保護對象以及內涵,就不能不從其他環境法或更高的憲法、環境基本法等規範意旨加以考察。換言之,環境刑罰的規範作用,不能僅從刑法角度切入,還要運用其他環境法律以及更高的基本法與憲法的價值加以調整並解釋,否則無法真正發揮其作用。

眾所周知,環境法的範疇包括水、土、林、氣、生態、輻射、有害物質等。刑罰雖有其嚴肅性與嚴峻性,但是想要保護環境與生態,單靠刑法理論是無法克竟全功的。甚至,一些國際環境或氣候公約,是否適時引入內國體系,包括刑罰的解釋與運用,都是必須跨域協調與合作的。

政府各部門已體認跨部門協調與合作的重要性,甚至設立「金環獎」,獎勵檢警調環林強化查緝國土保育環保犯罪有功人員。這樣的獎勵機制,若能深化成為制度改良、法治精進的制度性建制,未來應可發揮更大作用。

舉例言之,國土之名太廣,在組織尚未制度化之前,至少可朝生物多樣性犯罪、廢棄物及危險暨有害物質犯罪、環境污染犯罪等,並由檢警調環林等部門協調,細化犯罪預防的範圍,製作部門涉及環境犯罪及其可能根源的問題清單,職責分配表,通報機制簡明有效,資源共享與傳遞,監察機構就此也可督導促進,必可讓各部門的環境犯罪預防法律專業更為精進,在執法同時,發現既有法的缺失,以利改良。

環境犯罪預防系統有其源頭查緝、稽核、回報、調查、偵辦、起訴、定罪等過程。上述檢警調環林等各機構之人員或非屬專職,或不具熱情,或缺乏辦案誘因(不受重視或績效不易突顯)等原因,常有無法延續或半途而廢的疑慮,造成預防效果有限。

上述刑事預防機制的精進作法,或可就環境犯罪類型、追查難度、法規障礙、法益衝突、立法矛盾等做出內部報告,並公佈社會大眾,尋求更廣泛的支持,如此必可獲得更優良的效果。

綜合言之,從跨部門的協調合作,到執法效率,是預防機制的進化,還有許多成長的空間。

台灣雖然不大,但是森林領域甚廣,河域眾多,常見管轄機構重疊或劃分不清,相關資訊難以共享、部門本位之下的不同策略因應、協同行動的不易調度、功績的認定、究責權屬的模糊等,最終就是化約成「環境犯罪取締不易」或「環境犯罪反應不足」,甚至也無法就環境損害賠償責任有效問責(森林火災、河域污染、空品不良等)。

研發出預防環境犯罪的基本步驟表,使協同的各部門理解潛在威脅、必要準備、法律攻防等,對於環境犯罪的「危害性」也要有高度敏感性與高度共識,由此延伸為整個國家的環境預防網絡,甚至建立一個可以資源共享的資料庫,結合相關領域的專家、實驗室、名錄、安置機構清單(土壤、水體、有害物質等),妥予儲存,將來必有所成。

當然,在過程中同時進行經驗傳承與教育,透過合理有度的獎勵誘因,利用新進的工具(例如科技與軟體),獲取有用的環境參數、污染位址、環境生態知識(國際公約或區域協定)等,成為一個獲得經費支撐的資料庫,作為日後環境司法實踐的指引。

環境預防機制不能「光說不練」。環境的預防機制更不是紙上文字而已。人是環境的最大破壞者,既有的不良制度有時更是推波助瀾的因素。環境犯罪的協調與合作已經啟動,在熱情有心的人的推動下,從建制到實際效果呈現,都需要廣大的民意支持。支持的第一步就是了解協調合作的階段成果,以及所需的制度支撐,達到更好的效率與成果。

人與自然的和諧,環境與生態的保育,需要司法為後盾的預防機制,這是至關重要的一環,也是不可或缺的制度基石,樂見上述檢警調環林的協同機制更加完善,為台灣後代子孫的生態與環境,建構堅強的防護,以美麗的台灣為榮。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
環境品質文教基金會出版
Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.
環境品質文教基金會
電話:(02)2321-1155
信箱:info.eqpf@msa.hinet.net
傳真:(02)2321-1120
官網:http://www.eqpf.org
地址:10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1