前言
在極端化政治喧擾、地緣不穩定加劇、化石燃料死灰復燃的此刻，關於環境治理，幾乎沒有理由抱有樂觀態度。世界被劃分為不同的陣營，擁抱名義與內涵不同的主權國家，各有其自然資源、各有其利益傾向、各有不同的宗教文化信仰，然而在如此眾多的不同中，卻有著共同的意志：以主權為名的國家行動自由。
歷史的諷刺之一是，國家主權和平等的原則在聯合國憲章中獲得勝利性肯定的同時，核子武器的引入也隨之而來，通訊的發展、快速的工業化，以及對環境風險覺醒的意識明確表明，全人類是相互依存的，舊有的主權概念已經不再足夠，但新的主權觀尚未建立，世界並無最高的法庭，秩序永遠都處在崩潰邊緣，尤其是環境。
環境的警語經過數十年的變遷，其嚴峻性依舊不變。環境的治理在國際層面上，幾乎是意味著主權要擱置，國家必須「捨利就義」；環境的治理在國內層面上，則是對立於經濟發展，苦於「無權」可使，「無法」可用；環境雖係被「主權」覆蓋的高端術語，卻毫無現實意義。
在台灣，當我們談論環境治理時，常提及《空氣污染防制法》、《水污染防治法》、《氣候變遷因應法》等實體法規，然而少有人會主動引用《環境基本法》。這部於2002年制定的法律，被環境部（前身為環保署）自己視為「宣示性法律」，亦即不具有具體可執行的法律效力。這樣的看法雖已成為制度慣行，但也引發了值得深思的根本問題：如果一部國家制定的法律不能援引、不能適用，那它存在的意義為何？更進一步說，法律若不能參與治理，它到底還算不算法律？環境基本法對於環境治理竟然無用武之地，那會是什麼樣的環境基本法？難道是環境基本「無法」的自廢武功之意？
本文從三個層面來探討這部法律的制度困境與潛在可能：一、回顧《環境基本法》的立法目的與內容定位；二、剖析其在實務上的邊緣化與象徵性困境；三、重新提出其在環境治理中可被賦能的角色與應用路徑。
一、從「基本法」走向「無效法」？環境法律的制度自貶
《環境基本法》的立法宗旨在於奠定國家環境政策的核心原則，其第一條即宣示：「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」這樣的文字，無論在語言或理念上，都具有憲法性地位的影子。
事實上，《環境基本法》共有41條條文，涵蓋「預防原則」、「污染者付費原則」、「資訊公開」、「環境影響評估」、「世代正義」、「原住民族參與」、「公眾參與」、「永續發展」等治理核心概念。這些原則放在國際環境法的脈絡中，都具有高度代表性。然而，在實務上，本法卻因為「欠缺操作細則」、「未設定罰則」、「無明確義務條文」等理由，遭到長期忽視。
這種被當作「環保憲章」或「政策宣示」的定位，使得《環境基本法》形同制度內部的幽靈法（phantom law）：存在於文本，但缺席於實踐。當主管機關自己都拒絕援引，司法機關亦不視為可具體適用的判斷基礎時，其法律地位即不斷被貶抑。換言之，問題不是它「無效」，而是政府選擇「讓它無效」。
二、治理的三角支柱：從財政、作為、方法看環境基本法的缺席
任何一項法律之所以能發揮治理功能，必須至少在三個面向上有所作為：一是財政上的資源配置，二是政府行動的制度責任，三是治理方法的合理性與正當性。
《環境基本法》原可在此三軸中提供制度支撐，但在實務中卻反被邊緣化。
1. 財政層面：《環境基本法》第10條第2項明定「各級政府應寬列環境保護經費，並視實際需要合理分配之。」，此條本可作為推動環境保護的預算，其「實際需要」為何？如何「合理分配」，作為環境部編列預算之基礎。然而，環境部的預算長期偏低，未能切實檢討改進，導致條文形同具文。
2. 作為層面：《環境基本法》第24條要求中央政府應建立環境影響評估制度，預防及減輕政府政策或開發行為對環境造成之不良影響。條文原不限於大型開發案，而是針對中央政府責成其建立環評制度，但現行實務偏向形式化，忽略「替代方案審議」的倫理意涵，甚至不思檢討缺失，導致環評過程爭議不斷，公民參與實際上面臨被剝奪的窘境，環境影響評估無法成為守護環境的有效制度，中央政府難辭其咎。
3. 方法層面：包括環境保護優先原則（第3條、第8條）、污染者負責原則（第4條第2項）、公眾參與（第11條）、資訊公開（第12條）、預防原則（第19條、第22條、第24條）、兼顧原住民權益劃定區域原則（第17條）等條文，皆可作為環境治理的法源依據。然而目前這些參與機制不是操作性不足，就是遭行政機關以「無細則可循」為由拒絕落實。
最高行政法院112年度再字第34號判決（廢棄物清理法）曾指出：『惟基於環境基本法要求事業應共同承擔維護環境之整潔衛生，以利於人類休養生息之公益責任，自以公益為先，再審原告即有義務主動釐清此一產品之生產、處理歷程，已使系爭製程產出物具有事業廢棄物之性質，以完盡其依法應履行之清理義務，本無待主管機關先行認定其為事業廢棄物，也與是否廢止91年11月20日函核准產品登記處分無關』，似以環境基本法第4條第1項規定「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。」為論據，課予事業「公益優先」的責任。
臺灣高等法院臺中分院111年度重上國字第3號民事判決（國家賠償）也引用環境基本法作為論述，指出『彰化縣政府及臺化公司未盡環境基本法所定應共負環境保護之義務與責任，共同肇致所轄地區空氣品質惡化，損及民眾享有清淨空氣之權益，均有可歸責事由』 ，以環境基本法作為歸責之基礎，是否足為日後法院借鑒，尚待觀察。
三、重新賦能：從「環境治理憲章」到實質法源的可能路徑
要讓《環境基本法》重新成為環境治理的有效工具，我們不能再接受它「只是宣示性」的說法。這樣的說法本質上是否定法治、迴避政治責任。相反地，應朝下列幾個方向重新賦能：
1. 制度定位上，應將本法視為「環境治理的基本法典」，如同《教育基本法》之於教育政策。行政機關在制定子法與政策時，應主動援引本法條文作為依據，並建立跨部門政策一致性審查機制。
2. 實務操作上，法院與審議機關應賦予《環境基本法》指導性效力，作為補充解釋、目的性詮釋、比例原則判斷之法律依據，尤其在空污、水污、環境影響評估、氣候治理等爭議事件中應予引用。
3. 民間倡議上，公民社會應將本法作為社會運動的「國家義務書」，要求政府兌現其法律承諾。以第4條第1項「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。」為例，可做為反對來自中央及地方政府的環境破壞式政策的價值訴求。
4. 修法工程上，應逐條檢視與強化可操作性，將部分原則性條文轉化為義務性、程序性、補償性條文，例如設立具強制力的「環境正義影響評估」制度，或將「資訊公開」、「公民訴訟」、「公民參與」條文具體化為訴訟救濟條件。
四、環境基本法亟待大翻修
（一）、修法總原則建議
強化法律位階：建議明定本法為其他環境法律之上位法，具有統攝性與指導性，並要求各目的事業主管機關之子法不得牴觸本法之原則。
納入「環境健康基本人權」與「世代正義」觀念：補充「環境基本權」、「環境民主」、「弱勢群體保障」等條文，將氣候變遷下的世代責任具體化。
強化政府責任與問責機制：除原有之政策宣示外，應增訂具體的政府義務、定期報告、資訊公開與社會參與機制。明確各項國際公認、切合國家需要的環境法重要原則等。
（二）、條文層級修正建議
1. 第一章 總則
第1條目的條文：新增「因應氣候變遷」、「確保世代環境正義」等明確目標。
第2條定義新增：
「環境人權」：每人均有享有安全、健康及生態良好環境之基本權利。
「世代正義」：本世代有義務不損害未來世代之環境資源使用權利。
2. 第二章 國家之責任與義務 （原「規劃及保護」）
新增條文：政府應制定「全國環境永續指標」，並以立法院審議與公開評鑑方式確保進度。
補強行政協調機制：明文設置跨部會「環境永續委員會」，由行政院統籌各部門環境相關政策協調與資源配置。
3. 第三章 國民之權利與義務 （原「防制及救濟」）
擴充第11條，增加：「人民有權知悉環境資訊，參與環境決策，及接受環境教育」，並具體列舉參與之形式，如：政策諮詢、公聽會、行政訴訟、集體訴訟權等。
新增環境知情權與資訊揭露機制：企業與政府應定期揭露重大環境風險與碳排資料。
4. 第四章 政策與管理原則 （原「輔導、監督及獎懲」，改分為第四、五章）
納入「氣候正義」、「污染者付費」、「預警預防」等原則，並要求各級政府據此設計施政計畫。
建立「生態系統服務價值評估」制度，作為土地與開發計畫之依據。
5. 第五章 推動措施 （原「附則」，改列第六章）
新增「碳中和與公正轉型」推動條文：包含各部門減碳目標設定、產業轉型補助、影響族群之補償及再培訓措施。
推動「環境基本收入試驗」：針對偏鄉原民地區及受氣候變遷衝擊高風險區進行生活保障試驗。
6. 其他補充建議條文
第 x 條：政府應尊重並保障人民享有健康與生態完整環境之基本權利，該權利具有憲法保障地位。
第 x 條：為達成氣候正義及世代正義之目標，政府應制定跨部會「淨零轉型行動計畫」，並設立轉型基金，落實污染者付費與社會弱勢保障原則。
第 x 條：環境資訊屬公共資產，任何人得依法請求揭露，並有權參與環境相關行政、立法與司法。
結語：我們要法律治理，還是治理法律？
《環境基本法》自制定以來，確立了我國環境政策的基本方向與原則，具有重要的象徵性與政策指導性。然而，面對當前氣候危機、生態崩解與社會不平等交織的環境挑戰，現行法規體系已顯不足，亟需進行系統性的更新與強化。
首先，本法在法律位階上雖具基本法地位，卻缺乏實質約束力，導致多數環境政策僅止於宣示，難以落實。其次，法條內容過於抽象，未能反映「氣候正義」、「世代正義」與「環境人權」等國際新興概念，也未設立足夠的行政問責與民眾參與機制。
此外，本法對於政府部門的責任分工與協調機制著墨不深，缺乏強制性的整合平台，不利於跨部門推動永續政策；而對企業資訊揭露與公眾告知義務亦欠缺規範，無法保障人民對重大環境風險的知情與參與權。
總體而言，《環境基本法》作為一部「基本法」，其修法方向應朝向三項核心目標發展：
1. 賦予法條具體效力：由宣示性法條轉向具約束力的執行條文。
2. 嵌入新時代原則：納入氣候變遷、轉型正義、生態系統思維等當代表述。
3. 強化民主參與與政府責任：建立完整的環境資訊揭露、社會參與與司法救濟
機制。
修正後的《環境基本法》應成為統合我國環境治理的憲章性法律，連結憲法基本權、貫穿部會治理、承接國際責任，並以具體工具與制度設計推動真正的生態民主與環境正義。
須知，《環境基本法》從來不是沒有力量，而是我們集體選擇讓它無力。它之所以被邊緣化，正是因為它握有足以改變治理結構的可能性──它挑戰的是部會分割、科層主義與技術治理的合法性。
如果我們要落實氣候正義、世代正義與環境人權，那就不能只依賴技術解方與污染控制。我們需要重新召喚這部法律，讓它成為制度自省與民主參與的法律基石。否則，所謂的「環境治理」終究只是空洞且不美麗的辭藻，不是治理環境的有效制度。