環報第103期:環境法的考察及其未來

環境法治觀察站

溫管法該變革了,系列文章之一
溫管法是認真的嗎?
 
溫室氣體減量及管理法實施5年,環保署10月初表示將於明年向行政院提出修法草案。環保署指出修法原因為「現行溫管法政策工具不足」,「各部會因應權責不明」兩項。並提出未來的修法方向是「明確訂定各部會的權責」、「納入污染者付費機制」。

關於溫管法的修正,環保署是否已經充分體察國際趨勢以及台灣未來發展與世代需求,能否針對現行溫管法的問題「整體」檢視修正,有更多基本的問題需要思考。
 
本文先就修法所需之前提考量提出幾點觀察:
 
重新認識溫管法的角色定位

如同牛津大學出版社的一篇文章寫到:「氣候變遷不但破壞環境,也對法律造成衝擊」,氣候變遷對法律影響的層面很廣,諸如稅法、能源法、電力法、動力交通工具法規、建築法、防災法,甚至傳統的民法、刑法、行政法等,都可能為了因應氣候變遷而有調整,形成廣義的氣候變遷法體系。

許多國家的廣義氣候法分散在能源法、空氣清淨法中,或是由行政部門以政策方式推行。到底一部獨立的氣候變遷法規有何特殊意義?

從效力的角度來看,將減碳目標(路徑)入法,理論上相較於單純的政策更具有持久性,更能確保國家自訂貢獻(NDC)可以超越政黨持續執行;從必要性的角度來看,氣候專法創設一種「非人」的的新法益,以控制由國家、企業與人民共同產生的碳排為目的,履行國家責任,避免破壞地球氣候系統,此種新型法益,或可稱之為「氣候法益」、「地球法益」,這和其他環境法規就有區別,因此有單獨立法之必要性。

在這兩層意義上,獨立的氣候立法可以被看作一種「碳法」,從排碳的角度考量,碳法的涵蓋範圍包括天空、海洋、地下,覆蓋100%的台灣國土,與未來世代的發展息息相關,其重要性甚至超越環境基本法。氣候變遷的衝擊是跨部門、跨世代的,所以必須設計一套制度去加以因應與規範,由於涉及長遠未來,因此所採路徑的問題就必須被考量。方法上,消極面就是要減少排放,積極面則是找到與碳共存的方法,廣泛稱之為調適,經濟語言就是產業轉型。
 
好的碳法的指標: 有科學基礎、有產業轉型考量、有世代正義思維

好的碳法的第一個指標是科學基礎。碳法與科學的結合程度非常高,包括基準年排放量、各階段減碳目標是否達成、檢視部門減碳責任、碳交易計算等,都建立在科學基礎上。因此一部具有公信力的碳法,必須設計並公開碳排放、碳匯的統計方法。如在英國每年都會發布新的排放方法論,對各部門設計不同的計算方式,並於線上公開。各年度的排放數據可以上溯至基準年1990年。

第二,好的碳法必須能夠引導產業轉型。方法上首先要「正確」計算排碳責任,這與上述科學方法有關,除了準確性之外,數據的呈現方式也應以「直接排放」顯示。以英國為例,每一年度的碳排放統計都會註明「本出版物中的估算係基於排放源,而不是最終產品使用的地點。因此,與發電相關的排放歸因於發生排放的發電站,而不是使用電力的住家和企業。」

其次要「公平」、「公正」的評價各種經濟活動的碳排責任,並依此設計不同的減碳手段(或謂政策工具)。共同但有差別責任(Common But Differentiated Responsibilities, CBDR)的國際環境法原則可在此導入,依據排放源的規模、排放強度、技術能力、減碳空間大小等因素,區分設計出不同的規制方法與力度。例如對於排碳量最大、排碳密度最高、轉型方法也最多的火力發電企業,就應有強度最高的監督及管理方法;大型排放源與中小型排放源可以設計繁簡不同的報告機制(但中小型排放源的碳排放仍然要被估算,否則將形成碳洩漏);對於家庭與個人則以鼓勵、激勵方式為主。

徵收碳價(carbon price)是將碳排放的外部成本內部化的方式之一,但目前國際碳價的價格普遍不高,英國將下限凍結在每公噸18英鎊(約台幣700元),以台灣每年約2.7億公噸的碳排放當量計算,碳價總額只有1,890億,顯然低估其外部成本。因此有經濟學家建議徵收的碳價應該用於支付對於減碳/固碳有積極貢獻的經濟活動,稱為「碳收入」(Carbon revenues),作為產業轉型的激勵機制。

特別是對於良善的農地、林地等土地管理者,透過對土地友善的使用方式,不但減少碳排放,還增加了土地的碳匯功能,因為他們努力改良或是節制土地使用方式,對氣候做出貢獻,應該得到相應的回報。例如在英國的環境土地管理計畫已經開始透過試點計畫評估回饋方式;越南和世界銀行在10月22日簽署一項具有里程碑意義的協議,越南政府到2025年以前不砍伐510萬公頃熱帶雨林,可望減少1030萬噸的二氧化碳排放,世銀將為此支付5150萬美元的費用來改善森林居民的生計。

第三,好的碳法要有氣候正義思維。確保後代子孫可以享有穩定的氣候系統,是當代人的責任,也是所有國家的國家責任,自從2018年政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)提出全球控制升溫1.5℃的條件是在2050年達到零淨排放後,包括英國、歐盟多國、日本已經陸續提出2050年零淨排放,中國大陸2060要達到此一目標。除了世代正義之外,在國家之內也要注意提升氣候脆弱族群,包括貧窮、兒童、婦女、高齡者因應氣候變遷的調適能力。
 
台灣現行溫管法的若干問題

我國溫管法存在許多規範性不足的問題,例如第4條的2050年減量目標,其調整機制依第4條第2項應由環保署送行政院核定。但目前看起來要透過立法院修法,顯示程序設計上有缺陷。

其次是科學基礎薄弱。例如2020年設定的2%減碳目標,環保署在今年2月表示可能無法達標,4月份又說受疫情影響可以達標,細看溫管法,我國並未要求主管機關制定各部門排放量的計算方法,也沒有要求應在何時公布計算結果報告,現在只針對排碳大戶要求登錄盤查,對於其他中小企業的排放如何推估? 是否與能源進口資料進行勾稽? 欠缺制度的情況下使數據欠缺公信力,且變動、浮動過大,嚴重降低可信度與可責性。

另外一個很大的問題是,在呈現各部門排碳數據時,已經開始刻意混淆直接與間接排放的計算方式,例如在今年10月的分區座談會高雄場簡報中(如下圖一),部門排放量的圓餅圖隻字未提這是用哪一種計算方式? (「直接排放」或是將電力業排碳轉嫁給其他用電部門的「間接排放」)



對比2016年1月環保署「未來『國家綠能低碳總行動方案』 推動規劃及105年度工作計畫」(下圖二),就可以看出直接排放與間接排放的差異
(能源部門從66%降低為10.6%,造部門從16.1%增加為48.3%)

環保署釋放給人民的資訊量正在減少,這是我們觀察到的「退步現象」。這樣的資訊不透明會扭曲責任分配,牴觸溫管法的「共同但有差別責任」之原則,對於產業發展也會造成巨大的影響。



溫管法過去五年最大的進展是讓各部門推出減碳方案,但成果有限。不但目標落後於世界先進國家,達成率也非常低(不到2%)。溫管法作為我國唯一的碳法,未來應該發揮以下功能,否則到2050年台灣將仍然是高碳社會,完全不利於未來世代的合理發展機會。

第一,溫管法的科學基礎明確,跨部門的特質應被彰顯。
第二,溫管法應該有利於產業升級,合理分配政府與產業部門的減排責任。
第三,溫管法應該優先納入共同但有差別責任與世代正義原則,對於污染者付費原則則應深化並兼顧上述兩原則。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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