環報第103期:環境法的考察及其未來

狐狸與刺蝟專欄

在討論溫管法修正之前的幾個觀念釐清
再生能源政策應有氣候視野

環境的變遷影響國家政策甚鉅,以民為本的國家莫不改良其政策以保障人民與環境。氣候變遷就屬於這樣的環境巨大變化,國家不能不妥為因應。這樣的因應與調整背後蘊藏著國家的價值體系改良,在台灣,也許是反核以及隨之而來的「再生能源風潮」。這股風潮帶來的法治衝擊並非過去的「環境法治」所能有效因應,必須政府有「氣候視野」,並靈活運用既有法治概念,佐以國際形成的規範,在「新的價值體系」的導引下,發揮法律的規範效用。

好的再生能源法治不只不會影響投資與貿易,更可以強化既有的環境法治,包括水資源、森林保護、生態系統等,但非常需要中央與地方協力合作。關於環境變遷的應對政策與思維可說是一種開放性的協調機制,法律規範在此過程發酵與運用。因此,切莫以為既有規範是指有一套「可資遵循」的成文法(條)可以直接套用在每個新的環境變遷衝擊(林地種電或離岸風電風險評估之類),而是所有公、私部門與非政府組織(技術、倫理、教育、環境、法律等)角力或妥協的結果。台灣過去的環境法治應對環境變遷之過程比較缺乏「整體觀」,而氣候變遷與環境政策的大變化—以再生能源為例,更需要政府有系統性的氣候視野,才能扮演好統合與協力的功能,為台灣的未來做好把關。

如果更為良善的環境法治意謂更好的實現新的價值的政府體制進化,那麼,台灣的再生能源法治就不僅僅是一個「能源法治」,而是整體環境法治中,以台灣未來的國土規劃需求以及永續基礎為前提的一次法治檢視,民主台灣,同時可以是環境、生態、永續的台灣,且不會成為投資與貿易的障礙。投資與貿易當然不應該犧牲環境資源、國民健康以及帶來氣候的負面影響。這或許可稱為以台灣生態環境為邊界的政策思維。

再生能源的永續角色要發揮

台灣的國土面積小,人口眾多,經濟是主要的發展動能。但也因為國家發展定位的偏誤,外敵強伺,長久以來,台灣的環境法治處於邊緣的地位,重經濟、輕環境,更無生態永續的遠見。這個發展路徑勢必會得到調整,再生能源就是其中一個突破口,亟待以更寬廣的眼光加以因應。台灣的發展所需電力要乾淨不要危險,所以捨核能、取再生能源。但發展過程如何確保安全與永續?生產多少預期電力需要多少土地?與其他「有害電力來源」(如火力發電)之關係界面?都需要妥為梳理。

台灣1987年才成立環保署,在內閣的地位遠遠不如經濟部,儘管曾有幾位優秀的環保署長,但仍不足以影響國家政策思維。如今,政府改組擬另籌「環境資源部」,視環境與資源為一整體,重新思考台灣的未來。

這是一個契機。同時需要法治上的對應。

如果空汙法影響不了排汙煙囪高低的標準,水汙法無法改良水源的森林保育,土汙法的責任倒退到一般民事責任,這樣的環境法治對於「整體環境的改良」是否有捉襟見肘之憾?環保署成立三十餘年,從未進行台灣的環境展望報告,對於水、土、林、氣的彼此關聯尚未形成「初步見解」,根本談不上「治理」之能力。台灣當前的環境條件是不是健康?需要什麼樣的治理思維加以改良?法律有什麼樣的問題?通通付諸闕如。可以說,台灣「如果有」環境法,那只能是建立在「對台灣的環境問題欠缺全盤了解與掌握下」的第一階段環境法,關於台灣未來所需的環境法,環境部門無法提供有幫助的意見,政府要如何參考因應?也難怪行政院的永續發展會議長久不開會,位居廟堂之上的官員也不以為意。人民的福祉與有尊嚴的生活環境是一個國家的進步指標,為了因應氣候變遷與反核的政治主張,在再生能源著力之外,就是要落實氣候政策,除溫室氣體減量及管理法外,整體法制也要隨之調整。假如再生能源的政策只反應了經濟的誘因與風險,卻忽略對於生態與環境整體的衝擊,乃至國土整體的體質,那麼勢必再生能源的發展必將衍生更大的環境變遷,製造更大、更多的環境問題,且是屬於壞的,不是好的。經濟的「合理使用自然資源」必須成為整體政策思維的定錨,而不再是「經濟優先」或「不要太糟」這樣的反時代之聲了。

國家環境狀況報告迫在眉睫

關於台灣整體環境的體質報告是政府責無旁貸的任務,公諸於世是作為政府負責的表現。而人民(包括企業)被周知了環境的真實概況後,才有機會參與決策,節制破壞,與政府共同致力於永續的未來。

台灣長久缺乏國際法的壓力,特別在環境永續的領域,因此除了確保發展的經濟大計外,包括環境與人權在內的國際潮流趨勢很難成為「內在驅動」,導致法治上有所落後而不自知。非政府組織的環境訴求成為社會一股重要但常屬微弱的呼聲,政府仍習慣「看短不看長」,從總統、行政院長以降,鮮少針對「環境法治所需的細節」有所論述,「習慣性」的將環境事務列為施政的末端事務。問題是這樣的「落伍」思想將來勢必遇到無情的反擊,且影響人民的世代利益。歐盟各國即使再不願意,在歐盟的環境核心指令下,也逐漸形成一種「永續的脈絡」,是鞏固歐盟體制的重要基礎。台灣沒有這樣的「外部政治壓力」,只能靠人民一點一滴的累積信念,建立新的價值觀,進而影響政治人物採取行動。

台灣迄今為止尚未進一步公佈「國家自主貢獻」(National Determined Contribution, NDC)計畫,即使再生能源如火如荼,甚至成為新一輪經濟動能,卻在政策思維上與氣候法治上影響甚微。一旦政府自訂的氣候目標不明確,方法不科學,就無以昭公信。能源、交通、工商、住宅、農業、環境等部門就無法將氣候政策細節反應在日常,台灣就無法脫離舊的框架,邁向有氣候視野的永續之路。如果再生能源對台灣的電力貢獻達到20%卻需要犧牲環境,且人民健康還無法獲得確保,那麼關於減排的總量以及減碳的路徑的關係就需要重為論證。這就是NDC應該要做的,也是台灣作為一個負責任的氣侯實體需要展現的決斷。在「共同但有差別」責任的區辨下,溫管法正在進行一場對於「多排多責」的制度因應,但標準未趨一致,且不清楚其區辨之方法(如台電、台積電之於其他大、中、小型排放單位),關於減排及其價值,除了「拿香跟拜」、「比下有餘」外,台灣尚未形成有效的共識。

在這樣的情況下,溫管法的修改能改變或推進什麼嗎?
發行人:謝英士主編:高思齊
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