環報第103期:環境法的考察及其未來

汪洋中的一滴水

英國為土地的公共利益計價
英國已承諾到2050年成為零淨排放經濟國家。要實現這目標,除了既有的減碳方案之外,另一個關鍵就是要改變英國的土地使用方式。

2017年土地利用佔英國溫室氣體總排放量的12%。到2050年,在適當的支持下,農民和土地管理者可以將這些排放量減少近三分之二。如何引導到此一目標? 「為自然提供的公共利益付費」已經成為英國土地利用政策的新方向。
 
關於英國環境、糧食與農村事務部(DEFRA)

英國的環境,糧食和農村事務部(Department for Environment Food & Rural Affairs,縮寫為DEFRA)成立於2001年,負責維護自然環境,支持英國高品質的食品和農業產業以及維持蓬勃發展的農村經濟。

DEFRA由農業,漁業和食品部(MAFF)與環境,運輸和地區部(DETR)的部分機構抽出合併而成。DEFRA成立原因是2001年MAFF因應口蹄疫的失敗,英國政府發現食品安全的管理不能脫離農村社區與環境,於是將三者合併,成為英國23個主要部會之一。

2008年氣候變遷法的通過,DEFRA的氣候小組與企業和監管改革部門(BERR)的能源小組合併,成立了能源與氣候變化部門(Department of Energy and Climate Change,DECC),DECC在2016年被廢止併入商業,能源與工業戰略部門(Department for Business, Energy & Industrial Strategy),當時被批評為對氣候變遷的關注層級降級。
 
25年環境計畫(25 Year Environment Plan, YEP)

英國脫歐後需要有自己的環境政策方向,2018年1月DEFRA公布25年環境計畫(2016-2042),訂立10項環境目標:
1.清淨空氣
2.清淨充足的水
3.繁盛的植被和野生動植物。
4.減少因環境危害造成傷害的風險,例如洪水和乾旱
5.更永續且有效地利用自然資源
6.增強美感,傳承並與自然環境互動。
7.減緩和適應氣候變遷。
8.減少浪費。
9.管理對化學品的接觸。
10.加強生物安全(biosecurity)

每一項目標都有明確的數據指標,例如到2030年,使空氣污染對健康的影響減半;儘快讓75%的水體接近自然狀態;創建或恢復50萬公頃野生動植物豐富的棲息地;在2042年以前種植18萬公頃森林,以實現到2060年達到12%的森林覆蓋率的目標 (現在是10%)等等。

 

關於英國森林覆蓋率的討論
2012年林業獨立專家小組(Independent Panel on Forestry)建議到2016年將英國的森林覆蓋率由10%提高到15%。但是英國政府拒絕了專家小組的建議,認為這是不可行的,並指出:「最近的進展速度是每年2,000至3,000公頃,到2060年森林覆蓋率將達到11%。」
英國氣候變遷委員會(Committee on Climate Change, CCC)在2018年的建議是到2050年將英國森林覆蓋率由13%(談到氣候變遷時森林現存覆蓋率以13%計算,不知原因為何?)提高至19%。英國替代技術中心(Centre for Alternative Technology, CAT)在?《零碳英國:反思未來》報告中進行了更詳細的土地利用模型,並得出結論,英國應將其森林覆蓋從300萬公頃增加一倍至600萬公頃(即從13%增至26%)提供負排放。


YEP的主要監督機制是每年一次的進度報告,第二份報告期間為2019年4月到2020年3月,英國法定的獨立諮詢機構--自然保護委員會(Nature Conservancy Council, NCC)針對調查結果指出,英國整體環境仍在退化,「這代表我們將留給下一代更差的環境。做為緊急事項,政府應致力於建立全面的自然資本基準,以此來衡量進度」,並建議應該將YEP的各項目標立法。
 
環境土地管理計畫(The Environmental Land Management scheme, ELM)

ELM是英國新農業政策的一環,目前仍在草擬階段,預計在2024年推出,取代歐盟的共同農業政策(Common Agricultural Policy ,CAP)。

ELM的宗旨是『公帑為公益』“public money for public goods”,它將為實現YEP的目標以及到2050年實現淨零排放的承諾提供強有力的途徑,同時支持英國的農村經濟。

 
歐盟的共同農業政策(CAP)於1962年發起,是農業與社會之間以及歐洲與其農民之間的一種夥伴關係。目的是:
  • 支持農民並提高農業生產率,確保穩定供應可負擔食品;
  • 保障歐盟農民過上合理的生活;
  • 幫助應對氣候變遷和自然資源的永續管理;
  • 維護整個歐盟的農村地區和景觀;
  • 通過促進農業,農業食品行業和相關部門的就業來保持農村經濟的活力。
CAP是所有歐盟國家的共同政策。它由歐盟預算中的資源進行管理和資助。CAP佔歐盟預算37%。
 
從CAP過渡到ELM最大的差異就是補助規則的不同。CAP的補貼依照農地的種植規模給付,而ELM則是向農民支付改善、維護環境的工作報酬,例如樹木或樹籬的種植,河流管理以減輕洪水,創建或恢復野生動植物的棲息地等。ELM將與農民簽訂新的契約,根據這些契約,個別農民將與政府達成一套量身訂製的環境目標,並詳細說明他們將採取哪些措施來管理土地和保護環境。

目前英國政府正在個別農地進行試驗計畫,測試的目的是要找出:
1.如何以簡單、一致的方式量化自然資本
2.不同的農地可以提供什麼樣的公共利益(public goods)
3.付款水準--如何以公平的方式計算它們。

10月14日DEFRA公布第一次的試驗報告,對於農地上公共利益的可能呈現方式有初步的調查,包括幾個面向:

乾淨的水

河流,溪流,泉水和地下水為農業,工業和飲用水提供水。這些水很容易受到化肥污染和水土流失沉積的影響。通過養分規劃和在適當的數量、位置和的時間有效地使用化肥和化學藥品,可以幫助限制汙水徑流。控制河流,溪流和泉水的蓄水量將防止土壤流失。

碳與氣候變遷

即使在350米以上的高度,該地區也有肥沃的土壤。當土壤健康狀況不佳時,土壤容易受到壓實和侵蝕,使有機物含量低,導致碳釋放。未耕地的永久草地和林地的土壤是長期碳儲存的一種重要形式。一些物種豐富的草原甚至可以比林地存儲更多的碳。土壤中的30種有機物質中的25種還可以幫助提高未來的耐旱性,植樹可以提供遮蔭。

乾淨的空氣

農業是氨氣污染的主要來源,佔英國排放量的88%。當儲存和施用肥料時會釋放。氨與空氣中的其他污染物發生反應,生成可以傳播很長距離並嚴重影響人體健康的懸浮微粒。氨以氮的形式沉積在土壤中,阻礙野生植物生長。農業還佔甲烷排放量和其他阻礙臭氧形成的有害排放物的51%。臭氧破壞通常會使主要農作物的產量降低5%。

文化遺產與休閒娛樂

周圍城市的人們使用山谷的開放通行區域和步道來體驗安寧。對於教育,娛樂和科學研究具有重要意義。強烈的地方特色提供了旅遊市場,為一些農場提供了必不可少的收入。

在費用的計算上,為了簡單起見,建議為實際支出費用的115%,包括對自然狀態維護的激勵。
 
英國土壤協會的呼籲

土壤協會(Soil Association)呼籲政府重視農林混合的作法,而不是只有補助純造林的土地。根據土壤協會的估計,在農場上種上合適的樹木可以使農場生產力提高約30%,還可以捕集二氧化碳,改善土壤健康並為野生植物,昆蟲,鳥類和其他野生動植物提供改善的棲息地。

英國要到2050年實現淨零排放的長期目標,將需要約15億棵新樹。該協會指出,很多農民已經採取這種農林混合的安排方式,希望政府不是只有獎勵新植樹木,也要顧及已經對土地公共利益做出貢獻的農地。樹木需要數十年時間才能成長,大規模植樹的計畫很多,但是有多少可以長大到完全成熟? 因此需要有持續的支持來幫助農民維持樹木。
發行人:謝英士主編:高思齊
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