環報第103期:環境法的考察及其未來

法律可以讓環境更好

環境法的考察及其未來
環境法是重要的,不管名稱是什麼

都說環境法很重要,但嚴格說來,有什麼「法律」是不重要的?如果環境法不是所有法律體系的封閉堡壘或化外之地,那會是什麼?既有的法律體系有哪一個可以為人類帶來福祉、提供健康環境並兼顧永續經濟?對一個理解現代文明不只是資本文明、科技文明的人而言,自然環境的品質是每個有尊嚴的人的基因,也是權利。

從宏觀的角度探究環境法的歷史,大致可分為前工業化時代、二次大戰後、二十世紀中期、現在。

歷史雖借鑒過往,卻也可以看見未來。

1760年代工業革命之後,美國、法國相繼獨立、革命,資本主義盛行,與此同時,社會主義、無政府主義也一度競爭,甚至馬克思主義也形成風潮,從某個程度而言,都是在回應這個巨大的技術與能源變革所帶來的社會與環境衝擊,尤其重要的是,城市興起,為了健康並且免於污染,環境相關法制隨之設立,儘管不一定有清楚的「環境法」之名。

英國的環境法

英國是工業革命之母國,在技術興革與社會劇烈變遷的潮流下,也反應出公衛嚴重欠缺的弊病,「人不如禽」的環境條件讓人怵目驚心,於是英國最早的公共健康法跟共產黨宣言同一年出爐—1848,那也是在工業革命如火如荼展開將近80年之後的事。1863年的英國鹼法,由專家負責執法的新型創新環境法,成為環境規制的新典範。肥皂、玻璃、纖維等產業都要向該法指定的專家調查單位登錄,一舉將鹽酸的排放降低95%,並將其餘殘留加以稀釋。不過,礙於科技程度,專注在特定物質的環境規制也會產生其他問題。鹽酸雖然減排,但濃縮的氣體卻讓水汙惡化。經過幾十年的變化,鹼法擴充管制氣體、物質,涵蓋了空氣、土地與水資源,免於化學污染。可見,由單一管制客體到整合、甚至溯源,是環境規制的必經歷程,滾動的力度與密度決定環境法的品質與效率。

當污染愈來愈多,從經濟的思維出發,不讓污染者付出應有的成本簡直難以想像,而民主政治也正當化了環境治理,但在環境規制與政治正確之間,儘管環境法如雨後春筍般大量出現,何以環境法的效用卻仍大打折扣?中間是不是橫亙著一個跨越不過的鴻溝?這個鴻溝到底是什麼?是資本主義反映出的利益太大?還是人們的慣性與觀念還沒有啟迪?高估了技術為主的規制效果,低看了政府服膺的經濟優先、富人至上的決策思維?又或者是源於法律體系的本質問題是人類優先、人類為主?恐怕都是不能輕忽的因素。

英國的啟示

歐洲戰後重建的需求,讓環境法的現代雛型在「規劃與重建」過程中播種。以英國為例,1947年的鄉鎮規劃法一開始就要鄉鎮構思其重建計畫,土地利用思維與經許可的特定規劃於焉生根。對英國而言,這樣的「規劃」打破根深蒂固的私有財產觀念、深化國家對於土地價值的判斷、「公共利益」可以限制(影響)財產權的理念出現。同樣的「規劃」思維與作為在各國陸續出現,公共利益與私有財產間之衝突與調和,對「環境」的思考遠慮與近憂的衡量與判斷,決定了各國的環境法體質與深度。對台灣而言,戰後的台灣經濟重於一切,相對荒涼的台灣島嶼百廢待舉,森林土地退化、農耕興起、工業啟蒙、道路興建,一個層次又一個層次的從中心到邊緣,拓展成今日台灣的現狀。

繼受型的台灣法律體系,有了國外法律的「形」與「相」,卻很難一下子就吸納其法律背後的「源」與「實」。相對於英國鹼法,台灣最早的「環境法」之一,例如飲用水管理條例在1960年代出現,當時並無「環保署」,環境的源頭是為了彌補公共衛生之缺憾,且與英國相較,已經相隔近一百年,形相與源實差距何止千里。

在不同國家不同階段的經濟發展規劃中,有多少「環境因素」會被考量?其實也涉及每個國家的體制、文明程度、法律文化,是一種相對進化的參照,沒有絕對性,但也不能故步自封,猶豫不前。相對於城市,鄉村如果美得健康、美得與城市可以相連,是不是也顯露出一種「美好的願景」?這是需要教育、制度、法律一起努力併行的。

台灣的環境法粗略歷史考察

台灣的環境「法」發展,必須謹記上述「形相源實」的變遷與演進,不能單從一個面向就想要窺得全貌。

如果簡化成台灣政治環境的解嚴前後,就會知道在「威權」與「經濟」的雙重壓制下,環境退化嚴重,「規劃」流於「形」疏於「實」,環境的考量粗疏而不細緻,殆可想見。環境法領域的創新鮮見,附屬於公衛與政治,而主流價值系統不能、不願聽見環境的呼聲,都讓台灣的民主發展過程充滿政治性考量,除了經濟,很少觸及社會,更難言及環境。作為政治附庸的環境,在解嚴後的民主進程中,不分藍綠,迄今也尚未成為政治的主旋律,是台灣環境法不振與疏離的主因。如何在經濟發展為主的規劃決策中納入環境的考量、如何考量經濟發展(不論規模大小)對環境的衝擊,將會是新政治重要的內涵。

資本主義的放任自由很難在環境領域發揮作用,事實上,現代政府也已經遠離自由放任之思想,只是,政府這隻「看得見的手」,還是經常假借並甘於受制於那隻看不見的手,以有形的經濟成長為指標,關於環境的退化只能、只願以點的防禦面對,鮮少「全面迎擊」。新政治下的政府要全面迎擊環境的挑戰,就必須要有統合環境問題的一套法律思想,並據此設計可以調和「人與環境」、「環境與環境」之間的矛盾與衝突的制度,當然也包括法律制度。

一般環境法的規制進程不脫政府規制的影響。幾乎所有的環境立法都是先「畫靶」(設定環境污染物),然後對於污染源(產業)要求申請許可,最後制訂罰則,藉以管制。這套「標準模式」成為環境法的「形」與「相」,但效果有限。為什麼?這種「由上至下」的管控模式,以為「壓抑」就可以改善環境問題,是對國家刑罰權之作用過度自信的錯誤運用。這樣的立法高調與執法寬鬆,造成環境法既無權(沒有權利),也無利(無法救濟),在政府的整個治理框架上也一直「穩居末位」。如果「硬管制」不能奏效,那麼「軟管制」(例如稅制、規費、負責人環境教育、獎勵辨識系統的建立等)加上「其他反應環境問題的程序機制」(例如更細緻的環評、更寬廣的民眾參與機制、更多的獨立專家調查與報告等),是不是一個更經濟、有效的方法呢?在輕管制中,政府的角色轉變成「調和者」,調和開發單位(包括政府與企業)、社區(擴大參與機制)、居民(不以人類為主,還包括其他受保護物種)、環境(由兒童、非政府組織代表發聲)等利益衝突,政府如果以為僅僅委由代議政治即可處理,是不是也有問題?民主機制反應不同屬性之環境問題如果無法佐以勇於調和利益衝突且訓練有素的政府及其主責官員,是很難發揮調和鼎鼐的作用的,更難期其得以發揮效果。

台灣環境法的未來

環境問題應該超越、跨越政府體制的良窳判斷,回歸環境的本質。但是,作為民主體制的一員,台灣應該更思考民主如何成為環境永續的支撐,而不是傾頹的因素。數十年來的環境法建立在「政府規制」的多,「人民權利」的少,現在應該翻轉,對人民無利的、不能救濟的、沒有效果的環境法應該重新改造。甚且,應該更多的思考國家內部(各單位)如何擔負符合時代需要的「環境責任」,落實「自然資源主權」的當代意涵。在此之前,即使沒有「環境權」之名義,人民的「環境利益」在民主社會裡,絕對可以催生出一套「促進政府有效決策」且「司法得以有效救濟環境利益」的「環境法治」。人民對於空氣品質、飲用水標準、山林願景、海洋保育等,為自己、為環境,都可以發聲,不管是不是在法庭上,在行政程序、政府公聽、審議,都應該容納這樣的機制,甚至包括兒童在內。多少環境資訊應該公開(如果不是全部)、什麼樣的營業內容應該透明(營業祕密的核心之外)、一般民眾享有什麼程度的申訴與救濟管道?都是環境法尚留空白的闕漏,亟待填補。政府與人民、政府與企業、企業與人民之間的權力失衡要導正,政府可以做得更多。開放政府的資訊公開如果不是以環境資訊優先(當然需要判斷與覆蓋更廣),還能是什麼資訊?所有「環境之友」的意見如何成為政府為之傾斜的公民力量,是所有環境運動者不能或忘的天職。

迄今為止,「參與式的環境程序權」幾乎難如登天,是心態問題?制度問題?法律問題?還是利益問題?

環境法的建構過程有如一首還在編寫的史詩。在水、土、林、氣的一體性之下,眾神相遇時,法律將人與自然的調和訴諸「漸興的責任」(國家、企業、家庭、個人)、「累進的行動」以及「可信專家的報告意見」,藉以創建一個在資訊與程序上更透明、行為與責任上更可責以及政治上能量充足的壓力,庶幾有成!

近代法律在主權概念下,愈來愈像主權者的命令,這也是當代行政法興起的重要背景。環境法在尚未完成調和人與環境之前,如果就讓國家假環境之名而擴權,這樣只會更傷害自然而已。以台灣的環境法為例,迄今為止並無一個「以環境為名」的「請求權基礎」,許多環境法也都只見「主權傲慢」,未見「環境優先」的意旨。就法治層面而言,「環境法」多數是空有法律之名,其實是行「主權者命令」之實,只是這個「主權者命令」距離「自然資源受託者」的使命還很遙遠,這幅景象應該不是我們要的未來!
發行人:謝英士主編:高思齊
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