環報改版特刊﹕《環境教育法》實施五年回顧

環品觀點

《環境教育法》五年總體檢
環境教育不需要課綱

《環境教育法》從2011年6月5日施行,至今五年半。

現在我國的環境教育發展得如何?中央及地方政府每年的自我評價都超高分,以民國104年為例,環保署自我評價全部超標,台北市政府給自己96.5分。但是如果實際檢驗環境教育的項目,就會發現這只是一項每年花費近數億經費推動的環境類的全民「公民與道德」教育,距離真正的環境教育還有很大差距。

什麼是環境教育?

如果看《環境教育法》的定義,「環境教育」是指「運用教育方法,培育國民瞭解與環境之倫理關係,增進國民保護環境之知識、技能、態度及價值觀,促使國民重視環境,採取行動,以達永續發展之公民教育過程。」

這樣的定義是否過於強調知識的傳佈,而欠缺思辨?而關於環境的「知識」,又有誰可以勝任?
美國在1990年施行國家環境教育法(National Environmental Education Act),條文中並沒有針對環境教育進行定義。但在美國環境保護署(EPA)的官網有一篇「什麼是環境教育?」(What is Environmental Education?)的文章,對環境教育的內涵做出清楚的詮釋,摘譯如下:
「環境教育是一個允許每個人探索環境議題、投入解決環境問題工作、並採取行動改善環境的過程。因此,每個人應該對環境議題發展更深入的理解,並有能力做出明智且負責任的決定。
環境教育的組成成分包括:
  • 對環境和環境挑戰的認識和敏感度。
  • 環境和環境挑戰的知識。
  • 關心環境與改善環境品質的態度。
  • 辨識/改善環境挑戰的能力。
  • 參與改善環境問題的行動。
環境教育不提倡特定觀點或行動方案。相反的,環境教育教導人民如何透過批判的思維權衡不同角度的議題,並且強化他們的問題解決/決策能力。」

美國環保署也強調「環境『教育』不只是環境『資訊』」(Environmental Education is More than Information about the Environment)
環境教育 環境資訊
提升環境議題的公共意識。
教導民眾批判思維。
強化民眾的問題解決/決策能力。
不倡導特定觀點。
提供環境議題的事實與觀點。
毋須教導民眾批判思維。
毋須強化民眾的問題解決/決策能力。
可能倡導特定觀點。
短短一段文字,明顯凸顯出我國環境教育的方向有所偏差,強調「由上至下」的姿態,不重視培養民眾獨立思考環境議題的能力,也缺少促進行動的教育。

以104年環保署提出的「整體關鍵績效指標」為例,項目包括:
1. 節能六大手法宣傳影片教材1支、家庭節能寶典-六大節能手法宣傳教材1份。(經濟部)
2. 應用公共工程經費電腦估價系統 (PCCES)進行工程碳排放量估算研究,依研究發展結果,適時辦理教育宣導。(工程會)
3. 建置「搖籃到搖籃」設計理念、採購及消費等教育影片一套。(環保署)
4. 製作綠色生活及消費概念教育影片一套。辦理綠色購物集點行銷活動。(環保署)
5. 增加取得認證之環教人員/機構/場所數量。(環保署)
6. 前往環保署認證之環境教育設施場所參與環境教育之人數。(環保署)
最新(105-108年)國家環境教育行動方案加上一項指標,就是每年辦理清除海漂垃圾活動10場,清除100~400噸海洋垃圾。(環保署)

這些全部都是單向的灌輸式教育,而行動面也過於偏重「事後」,不在意源頭。
 
正是淪為前述美國環保署所說的「環境資訊」,而非「環境教育」。即便是「行動」,也只是撿垃圾這種低層次的身體勞動,台灣環境教育的格局因此被做小了。

環保署在「國家環境教育綱領」中指出,環境教育以「地球唯一、環境正義、世代福祉、永續發展」為理念。並依此制定「環境教育大綱」。然而,所謂「環境教育大綱」並未出現在環保署網站中,我們不知道環保署如何理解什麼叫做「環境正義」?什麼叫做「世代福祉」?什麼叫做「永續發展」?於此同時,各地方政府已經依照此「十六字箴言」,推動環境教育,舉辦各種宣導講座、知識擂台,「灌輸」民眾環保的觀念。這樣填鴨式的環境教育,注定會流於表象,造成經費的虛耗。活動過程中不知浪費多少資源與能源,不如不辦得好。

面對環境,我們的政府應該覺知,以現在的科學發展來說,可能還要花上百年的時間才能更精確的認識環境,例如氣候變遷的成因也都是近期才逐漸確定與人為活動相關。在這種情況下,我們很難相信環保署已經可以訂出所謂環境教育的課綱。

因此,我們強烈呼籲環境教育法的推動應該去除「課綱式」的思維,改成「由下而上」,讓民間自主發展多元內容,而非由上而下創造另一個僵化呆板的「填鴨式教育」,反而讓人對「環境教育」冷感、無感、反感。


不能讓環境教育淪為單向式的灌輸式教育。(Photo Credit: Pinterest)

教育部毀了環境教育人員認證制度

《環境教育法》第十八條第一項規定,機關、公營事業、學校、政府捐助過半的財團法人,必須指定人員推廣環境教育。

其中,學校所指定人員應在2016年6月5日前取得認證。

這裡的學校不包括幼稚園,統計至105年12月止,全國有4,586所學校,這就是所有對環教人員的需求。詢問教育部資訊及科技教育司後得知,目前全國學校有97%指定的人員有環境教育認證(本資料教育部未對外公開)。

本法最主要的問題就是「認證方式寬鬆」。

到105年12月止,有效的環教人員認證張數有10,947張,其中透過環保署認證的有5,403張證書,透過教育部認證的張數有5,544張,全部都是透過「經歷」管道取得認證。也就是說,教育部用自己的方式就cover所有環教人員的市場需求,環保署認證的環教人員分享到的市場是零。

資料來源:環境教育基金管理會歷次委員會議資料,第十九次會議
https://eeis.epa.gov.tw/front/resources/index.aspx?t=32


諷刺漫畫:只要寫下你的名字你就過關。(Photo Credit: WordPress.com.)

什麼是「經歷」認證?

依據《環境教育法》第十條規定,環教人員的認證方式有學歷、經歷、專長、薦舉、考試、訓練六種,根據《環境教育人員認證及管理辦法》第五條規定,符合下列任一項經歷可以取得認證:「各級學校從事環境教育工作連續1年或累計2年以上,並參與經教育部認定環境相關議題研習24小時以上。」

本條文為學校教職員取得環教人員認證,量身打造一扇大門。

首先,從事環境教育工作時數在102年《辦法》修正時大幅縮短,從過去連續3年或累積5年,縮短為連續1年或累積2年。其次,環境教育工作的認定寬鬆,不限於實際的環境教學,還包括環境教育相關的行政事務。例如學校舉辦環境主題的繪畫比賽,所有掛名的負責人員都算有參與環境教育工作。第三,一般環教人員如透過「經歷」申請認證,需要實際展示教學能力,但持有教師證者又被排除在外。(《辦法》第十條第三項補充規定,以經歷或專長申請環境教育教學人員認證者,核發機關應要求申請者以展示、演出、解說、口試、影音或其他方式呈現其環境素養與環境教育能力。但具有各級教師證書或經核發機關會議決議者除外。)

最終的結果就是: 學校教職員實際上受到的環境教育訓練只有24小時研習課程。相較於「學歷」認證需要24個環境學分、「專長」認證需要有書籍著作、「薦舉」認證需要獲獎實績、「考試」認證需要學分加口、筆試、「訓練」認證需要120小時以上訓練,教育部系統的認證方式是bug般的存在,雖然使轄下的學校有97%符合法規要求,但同時讓環教人員認證制度的市場意義被破壞殆盡,淪為一張沒有價值的證書。

當然,環境教育人員的認證制度還存在許多其他的問題,例如,為什麼環教人員要區分行政人員與教學人員?一般公務機關行政人員已經很多,實在不需要再增加環境教育行政人員。

另外,《辦法》將環境教學區分為八大領域,依據與對推動環境教育的助益是什麼?會不會反而侷限環教人員的專業發展空間?這也是橫空飛來一筆,甚至有超越母法規定的疑慮。

但相較於教育部認證制度的荒謬,上述問題顯得次要了。

102年《環境教育人員認證及管理辦法》修正後,環教人員認證徹底貶值了。(圖為辛巴威幣,Photo Credit: The Financial Gazette)
 
環境教育基金運用方式缺失分析

根據《環境教育法》第八條第二項規定,各級主管機關應設立環境教育基金。同法第九條規定,環境教育基金的用途如下:
    一、辦理環境講習。
    二、辦理環境教育宣導及活動。
    三、編製環境教育教材、文宣及手冊。
    四、進行環境教育研究及發展。
    五、推動環境教育國際交流及合作。
    六、補助環境教育設施或場所辦理環境教育活動。
    七、補助環境教育機構辦理環境教育人員訓練或環境講習。
    八、補助辦理環境教育計畫。
    九、訓練環境教育人員。
    十、其他與環境教育推展相關事項。
本文嘗試從預算用途,分析環境教育基金是否「用得其所」。先看中央預算,也就是環保署部分。
根據104年環境保護基金決算書,104年環境教育基金的收入來自「空氣汙染防制基金」、「資源回收管理基金」、「土壤及地下水汙染整治基金」、「違反環保法律罰鍰收入」,各提撥5%,作為環境教育基金,合計3.4億元(請參考附件一)。支出是3.03億元。

根據104年決算書列出業務執行重點,有幾項嚴重的缺失,分析如下:
一、研發經費比例嚴重低落
決算書中,與環境教育創新研發相關的項目只有一項,「環境教育教案資源盤查暨創新教具開發專案工作計畫」,經費3,420,000元(3.42百萬),佔總經費1.1%。
二、舉辦環境知識問答競賽欠缺教育意義
三、對民間團體及學校的補助計畫項目僵化,且經費太少
以105年「補(捐)助民間團體及學校辦理環境教育公開徵求案計畫」為例,
補助「主題」及經費如下:
項次 主題計畫類別 案件數 每案補(捐)助金 額 總金額
1 105 年大專青年環保先鋒隊計畫 6 最高 30 萬 180萬
2 105 年上半年環境節日及其他環 境教育相關活動計畫 14 最高 30 萬 420萬
3 105 年下半年環境節日及其他環 境教育相關活動計畫 14 最高 30 萬 420萬
4 105 年環境教育圓夢計畫 4 最高 70 萬 280萬
說明:
1.環保先鋒隊由大專生組隊,提出幫助弱勢團體節能減碳的方案。
2.環境節日及其他環境教育相關活動計畫,乃配合環保署辦理與氣候變遷、災害防救、公民意識、環境責任提升、低碳永續家園及環境節日(如附表)相關之環境教育活動。
3.環境教育圓夢計畫,以環境相關主題為主,可多元規劃圓夢之方式,如記錄片拍攝、出版刊物及活動辦理等。
「先鋒隊」和「環境節日」的補助方案都非常狹隘,一個限於節能減碳,一個限於短期、節慶式的宣傳活動;「圓夢計畫」則包山包海,但一年只補助四案,其中一案還限定保留給愛護動物影片。
 
參考美國《環境教育法》(Environmental Education Act),第6節為「環境教育補助」(Environmental Education Grants),內容如下:
(a)署長可簽訂合作協議或契約,或以補助形式提供財務援助,以支持設計、實作或傳播與環境教育和培訓有關的做法,方法或技術的項目。
(b)根據本節有資格獲得補助支持的活動應包括但不限於環境教育和培訓計畫,
(1)設計、實作或傳播環境課程,包括開發教具和教材;
(2)現場教學、實作方法和技術的設計和實作,包括環境和生態條件的評估以及環境污染問題的分析;
(3)了解和評估具體環境問議題或問題的計畫;
(4)為特定地區的教師,教職員或相關人員提供培訓或相關教育;和
(5)設計和實作教學項目,以促進國際合作,解決涉及美國和加拿大或墨西哥的環境議題和問題。
(c)根據本條提供補助時,署長應優先考慮下列項目:
(1)新的,或明顯改良的環境教育實作,方法或技術;
(2)有廣泛應用可能性的環境教育實作,方法或技術;
(3)處理在本法第9(d)節制定的報告中被確定為優先事項的技能或科學領域之環境教育實踐,方法或技術;和
(4)署長認為高度優先的環境問題。
(d)本節制定的方案應包括徵求項目、從提案中選擇適當者、監督計畫執行、評價計畫的成果,並傳播方法的有效性和可行性的資料,技術和過程。在本法頒布之日起一年內,署長應公布執行辦法,以確保本節授權的各項要素得到充分的實施。
(e)在首次撥款用於執行本法的日期後90天內,署長應每年公布環境教育補助計畫。
(f)任何地方教育機構、學院或大學、國家教育機構或環境機構,非營利組織或非商業教育傳播實體可向署長提交申請。
(g)本節下的所有項目應由申請人,或申請人和署長許可的人員執行。
(h)(略)
(i)根據本節給付的金額不得超過$ 250,000。此外,根據本節須負擔的所有經費中,25%的金額不得超過$ 5,000。

環境教育不是某種既定觀念的散佈與傳達,而是要用創新的方式刺激社會大眾思考環境議題。可以說,環境問題的根源來自方方面面,環境問題的應用也適用於方方面面。這項原則在美國的環境教育法非常清楚,且貫徹整部法律。而創新的教學方式不是僅僅依靠政府主導就可以蓬勃發展的,同時也要仰賴民間的創意,共同集思廣益,環境教育才有生機。因此,環境教育的資源絕不應該只掌握在政府手中,而應該有一個好的機制,讓公、私單位,只要對環境教育有創新的作法,都可以獲得經費上的挹注。這就是為什麼美國的《環境教育法》特別要為grants開闢一個章節的緣故,因為這是讓民間能量進入、引領環境教育進步的重要機制。

反觀我國環境教育從法規到執行,都幾乎看不到民間的角色,3億的經費只有約4%(1300萬)開放給民間,而且還限制補助「主題」,完全沒有抱持開放的態度讓民間參與。我們可以說,實施了五年的環境教育法,其土壤仍然是乾涸的,需要更多勇於面對、勇於創新的人、方法認真澆灌。
 
附件一 104年國家環境教育基金收入明細
項目 金額
空氣汙染防制基金 195,914,000
資源回收管理基金 75,000,000
土壤及地下水汙染整治基金 76,500,000
罰鍰收入5% 630,000
環境教育基金孳息 442,000
合計 348,486,000(3.4億)
 
附件二 104年環境保護基金決算書-業務計畫實施績效-五.環境教育推動計畫(摘要,第12頁以下)
決算書項目編號 內容
(一) 辦理環教人員、機構、設施場所認證
辦理環境教育法相關會議
辦理指定人員環境教育規劃研習及培訓
蒐集整理地方政府環境教育基金運用情形
查核各單位環境教育計畫及前一年度環境教育執行成果網 路申報情形
(二) 改善環境教育終身學習系統
(三) 編撰環境教育白皮書
(四) 辦理環境教育機構、設施場所訪查
研擬環境教育人員訓練及講習開班說明操作手冊
(五) 辦理環教設施場所評鑑說明會
(六) 彙整分析環教機構及設施場所成果報告、辦理標竿學習工作坊
(七) 編製環境教育教學法實務操作手冊
(八) 編撰環境教育課程設計及環境概論之課程教材、教學簡報及教學指引
(九) 執行環境教育教案資源盤查暨創新教具開發專案工作計畫
(十) 執行104年辦理民間團體及學校申請環境教育基金經費補助、訪查及核銷輔導專案工作計畫
(十一) 辦理國家環境教育獎獎勵表揚
(十二) 辦理「環保知識挑戰擂臺賽」
(十三) 辦理環保行動劇競賽
(十四) 全國環保志(義)工環境知識競賽
(十五) 推動「臺美環保技術合作協定」之環境教育工作
(十六) 辦理 104 年幼兒園教師環境教育教材編寫研習營專案工作計畫
(十七) 設置北區、中區、南區、東區等四區環境教育區域中心
 
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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