從巴黎協定到各國的氣候訴訟
巴黎協定自2015年通過迄今已經十年,由於各國無法全力啟動減排行動,全球增溫持續不衰,早就超過工業革命前均溫兩度,如果情況惡化,難保人類提早面對更嚴重的致災後果。
除了公民覺醒、訴諸各國政策之外,習慣以司法救濟的國家,人民自然也會尋求可能的司法救濟,以避免或降低氣候風險。
荷蘭的法院分別針對政府、企業,以違反歐洲人權公約為由,判決政府有義務提高其減排額度,甚至認為企業亦負有防止氣候危險的注意義務。德國法院甚至允許秘魯國民起訴追究德國能源廠商在秘魯的採礦責任。
在美國,反而出現部分州法院認為在防免氣候危害方面,司法角色尷尬。康乃狄克州最高法院的見解堪稱代表:清淨空氣法取代聯邦普通法對能源製造商的滋擾指控。美國第九巡迴法院也有類似立場。隨後,關於氣候危害的法律責任轉向侵權法,認為化石燃料為主的能源製造商知悉危害,卻仍繼續誤導公眾參與銷售與使用。但爭議尚未化解:清靜空氣法是否可以取代侵權法?
在美國的法律適用問題是:普通法、成文法(行政法)、侵權法(民事法)之間的關係如何界定與釐清。
美國法院的一般見解認為:訴訟的本質涉及碳排的監管,這部分應該由清淨空氣法擔綱,而不是普通法或侵權法。但仍有部分州的最高法院(夏威夷)或下級法院(德拉瓦)允許以侵權法為依據,起訴能源商的疏於警告以及對於欺詐性行銷進行索賠。
美國最高法院在1月13日駁回能源製造商的複審請求,意味著各州將可就州法與聯邦清淨空氣法之適用,提出各自的意見。換言之,公法與私法的交互作用,將在氣候案件中扮演重要角色。公共監管不力以及隨之而來的侵權指控,藉此提高監管效率並課予政府以及企業相應的責任,是對應氣候危害的司法救濟可行模式。
在地球另一端的紐西蘭,Smith v.Fonterra 一案,紐西蘭最高法院認為,國家排放立法並未優先提出氣候危害索賠,並且可以同時起訴公共滋擾和新型氣候變化侵權行為。法院在每起案件中都依靠創新推理來支援原告的氣候變化行動。這些不同國家的法院的相關判決顯示,私人氣候變化訴訟的法律推理的演變,頗值參照。
環境法的演進
在政府以「環境法」之名,開始進行「環境治理」之前,人們對於什麼是污染,是不具備清晰法律概念的。換言之,所謂「污染」的概念,如果不是政府以科學標準,制定從空氣、水、土壤的相關「安全」、「合規」的標準,是難有「尺度」的。
即使在個案中,偶有關於環境污染的事件,但法院畢竟不是污染標準的制訂者,「遵循並認可」行政機關所制訂的標準,就成為極為合理且自然的選擇。但是,科技在變,政治在變,環境污染事件頻仍的當代社會,到底如何因應?是不是以行政部門所制訂的標準為唯一依歸?這是一個重要問題。
如上述,在六、七十年代的污染標準,不一定適用於現在。那麼,假設既有的污染管制標準已經不合時宜,難道仍然要以這個不合時宜、行政機關怠惰之下的污染標準作為判斷依據?在個案中,法院無法根據任何可行的論據(主要是民法等私法領域的法律與實務,例如侵權行為的因果關係)提出一個新的主張,以濟污染管制標準過低或失效之弊?
環境法一般是以公法的面貌出現,主要表現為政府所做的各項監管,不管是標準的訂立、行為的禁止與容許、一定審查程序的遵循、行政罰則或甚至刑罰等。環境問題愈嚴重,監管的力度與密度愈高。從立法的角度,各項環境法的立法目的,理論上是以環境為主體,其他個人的環境利益並非直接的保護對象,至多僅是間接受益。
那麼,有一個尷尬的處境就出現了:到底環境法的目的是不是為了保護他人(個人、企業、社會團體等)?在多大程度上,可以理解環境法確實是保護個人權利或利益的「法律」?這樣的問題,在環境相關的爭訟中,很少被討論。理論上的探索也不多見。
此一現狀,反應在司法實務上,漸漸成為過度抽象的概念漩渦,不是擔憂「環境權」未被認可,而期待在憲法中「明訂」;就是,對於各項環境監管給予「裁量餘地」的空間,「法律」並不過問太多;甚至,退縮成:環境監管是屬於環境部門專門的領域,「無錯可糾」,乃至養成環境行政是否逸脫「環境法」之意旨或授權,皆在所不問。在個案中,則根本沒有形成「環境意識」,未曾從環境角度對待私權紛爭,賦予私法應有、本有的環境意涵。
環境問題成為「環境法」的獨門問題,絕對不是解決環境問題的好方法。只有公法,沒有私法的環境糾紛解決機制,也肯定不是正確的因應之道。
契約或侵權?
環境問題大致可以區分為個別問題與整體問題,前者涉及環境個案,後者則屬環境政策或環境法的範疇。在個別問題當中,因為身分不同,可能是發生在個人(或團體)與特殊轄管的主管機關之間;也可能是企業的環境合規爭議。整體環境問題則是對於環境政策或環境法的「規範」地位以及作用,是否、如何對應到具體案件,而有司法可訴性。
比如家庭用電與電力公司間,在多大程度上會遇到公法與私法交錯的運用問題?這是契約角度的環境問題?還是一般的民事侵權問題?在具有相對性的契約關係中,個別的用電戶得否訴求,比如健康環境基本權利,主張電力公司應該提供沒有健康風險或會造成健康損害的電力?又或者,用電戶可否以同樣的理由,訴求監管電力公司的主管機關應該對電力公司的供電提高標準,最大限度的降低污染以及對健康的影響?這種從個案到整體的爭訟過程,要如何成為可能?
另外,也可以從侵權的角度看環境問題。
例如,民法第184條第2項規定:「違反保護他人之法律,致生損害於他人者,負賠償責任。但能證明其行為無過失者,不在此限。」一般認為,這是獨立的侵權行為類型。既然是獨立的侵權行為類型,就可能成為獨立的請求權基礎。但是,這條規定正是透過立法技術,將「違反保護他人之法律」作為侵權的認定標準,這裡所稱的法律,理論上包括公法與私法,但是,有爭議的可能是:如何認定究竟是否屬於「保護他人」之法律?
如前述,環境「權」尚非憲法或法律明確授予的「權利」,具體內容也頗多歧義。環境法之立法意旨皆有「公益」屬性,此公益屬性是否即等於「保護他人」?所謂「他人」是否有範疇界定的必要?都是尚待解決的法律問題。尤其是,即使承認侵害環境可以獨立請求賠償,那麼,涉及賠償方法的路徑,是否包括恢復原狀?如果有恢復原狀之可能,那有關環境的損害前的原狀要以什麼為基準(包括時間與內涵)?
民法第二百十三條第一項對這個問題有個原則性的規定:「負損害賠償責任者,除法律另有規定或契約另有訂定者外,應回復他方損害發生前之原狀。」以氣候變遷為例,個人、企業或團體,得否主張電力公司或其監管者,應該依照氣候變遷因應法之規定,將減量目標提高?或將減量時程提速?依照目前的司法實務,大概是不會「介入」的。但是,這正是環境法的公法與私法交錯下,紛爭解決尚未窮盡一切可能的「現象」,不代表「真的」無法藉由法律來解決環境問題。
糾結在契約或侵權絕對不是台灣獨有的氣候訴訟處境。光看環境監管明顯不足以因應氣候變遷的挑戰,這一點從環評制度之不良,政府作為之錯誤或有限,就可以得知其梗概。如果私人無法透過契約或侵權機制,導正或互補監管之缺陷,將是司法退位的表徵。
公法與私法必須調節一致,靈活運用,以適應氣候變遷的政策不確定性。其結果,強可以強到對超高碳排者(企業或個人)發出假處分,禁止或命改善;進而以金錢損害,提醒碳排者採取有效措施。
更進一步說,環境監管如果沒有效果,或者,碳排的減量措施效果有限,那麼,由環境監管機構或者碳排企業與個人承擔損害之成本,就可以達到合理分配環境損害責任的目的,並且昭告公眾:法律的公平正義觀對於負擔碳排成本的對象與賠償的方法都有一個體制內的因應方法,對於氣候正義的追求,也有正面效益。
當環境監管失靈或不足,無法自己糾錯,倘私法還無法介入,發揮平衡與調和的作用,那麼只會讓立法者與環境行政機關更加怠惰,對司法正義的傷害恐怕更大。
公眾對於政府的階段管制目標無法達成,或者質疑是否可以有效達到氣候變遷因應法所稱的淨零目標有所質疑時,就注定我們當前世代與未來世代必然要為此付出代價。法律應該積極回應這樣的問題,善用公法與私法的不同特性以及功能,將監管與私人契約與侵權靈活結合,或可解氣候訴訟之窮。