環報第146期:環境、公益、檢察官

狐狸與刺蝟

重新理解永續發展與環境保護在台灣
從1987年聯合國根據布蘭特委員會報告(Brundtland Commission Report)發表「我們共同的未來」以來,「永續發展」的定義廣為人知,亦即不損及未來世代滿足其所需之能力,以滿足當代需求的一種發展理念。簡言之,是以「未來世代」的「滿足需求的能力」為考量前提。至於何謂未來世代的滿足需求的能力?從國家、企業、個人的角度,或許皆有不同,涉及到不同的階段與能力等因素。

台灣並無「永續發展法」,但環境基本法(2002年)早已將「永續發展」納入(第1、2、6、7、8、9、12、29條,共九處提及)。其中第8/9條,均提及各級政府「應普及環境保護優先及永續發展」之相關科技、管理、教育及學習等概念,但22年過去,究竟永續發展與環境保護的關聯,在各權力體系(行政、立法、司法)各具備何種地位、應如何解釋與適用,較乏人問津,並不被重視。

永續發展的概念,常因其模糊的「環境、社會、經濟」三足鼎立之勢,而備受質疑。但從1987年迄今,此一概念已經演進為ESG的階段,亦即環境、社會、治理『等視』的新型態。就此而言,永續發展之概念已經超越三足鼎立之態勢,轉變為不損及經濟與社會之需要,以保護、強化自然環境與社會平等。環境與經濟的交互性及其順位業已調整,既不獨尊經濟,且要以自然環境保護為優先。

概念上,環境的普世價值觀念已被接受:假如發展(最廣義的人類需要)損及自然環境,影響人類的生存樣態,就應該節制,甚至禁止,以行政、立法或司法的權限加以矯正。除國家之力量外,企業也因為這個普世價值的推廣而將環境保護與社會公平納入「公司治理」的核心,家庭則有教育與傳承的演進,成為新的家庭價值理念與新的傳統。

儘管破壞環境的「發展」尚難明確加以界定其概念邊界,但一般「觀察」則是人口向都市集中、工業化、貧富懸殊等,反應成為貧窮、失業、氣候變遷、武裝衝突、人道救援、破壞和平與社會融合等,都會在一定程度損及環境,影響人類的生存形式。

台灣「顯性」的環境問題,例如空污、水污、土污、海污、森林破壞等,大抵都有「嚴刑峻法」作為環境保護的「後盾」,但「隱形」的環境問題,自然資源主權、政商關係、氣候系統干擾、能源與土地利用、法律體系等等,則尚無「法治」可依。一個永續的台灣,究竟要如何界定發展?做好環境的保護?可能有歧異的立場。

上述布蘭特委員會報告提供的「原則」是:以代際公平理念,使當代與未來世代的發展與環境需求得以均衡,直言之,即當代不得濫用不可再生的資(能)源,剝奪未來世代的福祉;其次是預警原則,建立在「能力」的基礎之上,盡可能的以環境保護為優先,只要對環境有嚴重或不可逆轉的損害可能性,就要以高密度的行政與司法作為,甚至是利用立法加以防止或避免,且不得以科學確定性尚存疑慮為藉口,消極以對。

此一原則對行政與司法的影響甚巨,至少行政部門不講究成本效益的行為,或其他消極不作為,都可能被視為政府責任的違反;而司法的審查,則可藉此調整舉證責任,突破當事人適格或武器不對等的缺失,由開發者(包括國家與企業)負擔證明開發可以環境有益的責任;進一步講,行政機關有積極防免環境退化的責任,不能恣意推動損及環境的特定政策或消極不保護瀕危的環境與物種,以維持生物多樣性的價值;再來是污染者付費原則:應該從賠償環境受害者以及負責修復環境這兩個層面觀察此一原則。

以結果論斷為主,最重者可以是「無過失責任」的整體修復或賠償責任;為避免環境修復(含生態修復)的費用無法估計而成為行政怠惰或法治不彰的藉口,定價程序可能是有所變動的;公共信託原則(可衍伸為自然資源主權的原則):國家既被信託管理自然資源,包括山土林氣,即應以公眾之福祉為依歸,當國家運用自然資源以遂行特定目的時(包括商業或私人特許),須以積極性措施,在迴避不成下,以最少衝擊為原則,有效運用並管理自然資源,合理的公民救濟也是國家的必要義務之一(溼地保育法參照)。

永續發展的概念在於:不管開發的類型、程度、範圍,只有當自然或生態可以承載而不受減損時,才得以被許可。經濟發展不得帶來生態的鉅額負擔,造成廣泛的環境退化與破壞。或反之,為保存生態與環境,而在一定程度消極抑制經濟與其他開發,亦為法律所許。

放眼台灣的實踐,不但行政機關以各種藉口拒不採取環境優先的積極措施,司法機關也鮮少根據上述永續發展的重要原則,在具體個案中根據實際情況,援引適用;過度偏好嚴峻刑罰的傳統環境治理觀念,間接養成行政怠惰與司法卸責。如果只講「永續執政」,而不懂以永續發展之原則奠定執政的環境基礎,此種觀念與作為是違背永續發展定義的,因為只是滿足當代(而且是執政者)需求,卻損及未來世代滿足其需求及福祉;倘若永續發展原則無法成為環境保護的真正法治基礎,將會是不利於未來世代的執政模式,朝野政黨可有感受乎?
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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