環報第137期:再論環境法的預警原則

汪洋中的一滴水

城市、淨零、新思維
概述

一場大雨,許多「海綿城市」就陣亡,原因為何?是海綿的概念太過聳動,華而不實?還是,極端氣候太過強烈,所以,是非戰之罪?

海綿城市是一個例子,說明城市「改革」之不易。海綿城市主要是希望將道路海綿化,以因應洪氾對城市的破壞。簡單來說,海綿城市是一種新的城市治理概念,讓都市如海綿一樣,降水時能吸水、蓄水、滲水、淨水,而平時則可「擠」出收集的雨水來利用。

但是,海綿城市不敵極端氣候對城市的衝擊,也難以成為城市治理的「單一典範」。可見,城市治理的思維很難「單點突破」,那麼,在淨零的時代趨勢下,城市還可以有什麼樣的思維,檢視或重新思考城市在淨零中的地位以及氣候變遷下的「倖存之道」?

城市,尤其是現代化的大城市,是經濟、知識創造、科技、生活品質的象徵。城市也是公認的碳排主體,土地面積不大,但整體碳排數量驚人。

城市是人類未來主要聚居的所在,在城市既舊且新,人口逐漸凝聚的同時,許多新興的問題也接踵而至。城市要智慧、城市要宜居、城市要夠綠、城市還要醫療高齡友善等,城市承載的「任務」,多到超乎人們的想像與理解。

在巴黎協定確立世紀末增溫不超過攝氏2度,最好是不超過攝氏1.5度的戰略目標之後,城市的淨零角色也受到重視。每個國家的城市發展都有其歷史,肩負不同的任務,可以說城市是一個多稜鏡的空間,需要以既垂直又水平的視野,橫縱皆照。除了城市國家之外,以各國的政治體制而言,城市作為「地方」的定位不變,對於能源、電力,甚至建築、交通、道路、河川的管理權限,可能與其承擔的使命有所扞格,遑論政治權力的懸殊、財政能力的高低有別,城市要如何突圍,力守低碳的求生之道,充滿挑戰。

儘管從巴黎協定通過前後,城市角色早已一再突顯,各種結盟屢見不鮮,個別亮點有之,整體效果則頗有差異。不可諱言,城市無法撼動全球能源結構、地緣政治風險、投資與競爭等關鍵因素,因此,城市在淨零的路徑上,顯得既重要,卻又施展不力。

眾所周知,全球暖化之解方就是減碳、減甲烷以及其他溫室氣體,且力度要大、速度要快、目標要永續,否則,不但無法因應氣候危機,另外兩個環境危機—空氣污染與生物多樣性喪失也一樣會遭遇重大威脅。

巴黎協定的會員國以NDCs(國家自訂貢獻)作為目標與手段,定期公開並接受外界檢視。城市作為重要減碳成員之一,也以自己的氣候政策落實這些目標。此所稱城市,並一定是以「全部行政區域」為範疇,也可以是城鎮、社區、或特定區劃位置。

鑑於每個城市條件不一,即使有些城市成功推動可行的氣候行動,卻不一定可以有複製性,也無法成為一套固定的模式,所以,城市範圍的氣候行動在本體、認識與方法上,自有殊異,必須為己量身訂製,不能一味挪移其他城市的經驗。換言之,講到城市的淨零,可以說是前無先例,充滿實驗性質,是系統性的治理挑戰,必有高風險,包括財政在內的各項投入,不能不慎始,更不宜急就章。否則,治絲益棼,將嚴重影響城市的未來發展。

城市的氣候行動

如果英國2008年的氣候變遷法是世界首創的氣候治理思維,那麼,除了國家之外,城市是否在自己的權限範圍內也可以效法?例如:獨立的氣候變遷委員會、科學的有效方法、法定的職權、財政的支持等。這是不分公私部門的一般氣候行動的必備條件,但迄今為止,仍非「普遍採行」的作法。導致城市氣候行動遠遠落後,不僅在減量上無法達標,遺禍於市民,也會在調適上失去章法,讓城市的永續烙下陰影。

城市氣候行動最好是以自主為基礎。城市有其歷史,有其自然條件,有其人口組成,可說是最了解自己的氣候主角。

因此,城市的自然資源以及願景是首要的重點。現實上講,城市自然資源以及碳的密集度可以作為氣候行動之前盤點的基礎,但實際上遠不僅於此。城市首長不會為了淨零而輕易賠上自己的政治前途,所以,通常氣候政策是建立在「雙贏」,氣候與市民皆贏的考量上。倚重倚輕都不會是政治上的選擇。在此雙贏的權衡上,「城市的轉型」也要與時俱進,共同構築城市的氣候使命。

換言之,淨零時代下的城市氣候行動,必然要考慮到有助於城市經濟(至少不減損),以及不減損永續的需求,在基礎建設、法治標準、市民素養以及財政紀律上,都要有所平衡,才有辦法推動有效且有益的城市氣候行動。

城市與淨零

淨零是一系列有關碳排的收支平衡過程,既是名詞,也是動詞。目的是要透過減少碳排,增加碳匯,達到緩解氣候衝擊的效果。城市的發展歷史到了氣候時代,第一次以碳排為考量,第一次考慮碳排與碳匯的平衡問題,第一次面對以碳排為基礎的城市轉型,層面之廣,以及界面之多,都是前所未有的。

不同於一般單一或局部的變革,系統性變革就是反其道而行的過程,說是顛覆,也許還不夠。更準確的說,應該是「變成另外一個人,但又不傷害原來的樣子,畢竟還是人」。要變成一個淨零城市,不能不變更原來城市不相連、各自為政的「老路」,說是「筒倉」,其實是乍看像樹木,各自獨立,卻不懂根系要相連。但系統性變革又不是「一蹴可幾」,那麼,所謂淨零目標,就是以碳為核心的增匯與減排,在城市裡有效的平衡。

謹先提出幾個思考供參:

1, 城市有無自己的「自然帳本」:城市有河川、有樹木、有山(坡)、有海(岸),屬於城市自己的自然(資源)有哪些?淨零城市,幾乎可說是「逆反城市發展的定律」,過往的城市發展是建立在與自然爭地、釋放自然、利用自然的基礎上,自然消失,城市興起。淨零,特別是強調「自然解方」的路徑,如果不是反其道而行,至少是逆向而行。這個傷筋動骨的城市蛻變,首先必須成為城市治理的核心素養與能力所在。就長期的淨零目標而言,更需建立制度(不因選舉或人之改變而有變化),以為遵行。有了城市自己的自然帳本,就有了「底氣」,至少知道不毀之、保存之、善用之,有助碳匯,增加碳資本。

2, 城市的熱源:城市匯集了所有人類的需要,食、衣、住、行、育、樂,無所不包。即使城市並無工業的大煙囪,但各式各樣的熱源,固定的與移動的交織,建築、車輛、商業是大宗。這些熱源不斷的釋放碳排,不但城市空氣品質受影響,造成城市碳排居高不下,在高溫的環境下,更是雪上加霜。城市雖然並無改變能源結構之權力,但是城市仍有調整熱源、緩解熱源的能動性。也因此,城市的新舊交替,必須以熱源之解決為前提。

隨著人口的遽增,城市的外擴乃屬必然。外擴就要爭地,蓋路,重新劃設天際線,影響自然資源甚巨。

多數城市都有不同程度的城市衝擊及危害,而且這個趨勢只會愈來愈增長。尤其是高溫熱浪更是最大的威脅。各項數據顯示如今的高溫是12萬年來的最高紀錄,趨勢還沒有停止的跡象,全球城市幾乎無一倖免。高溫下的城市,不但人的工作與生活大受影響,作息也必須隨之調整;汽車、建物的耐受度也會遭遇前所未見的影響。城市如何重新思考樹木、道路、建築、河川、甚至是人的調適,都是氣候時代的巨大挑戰。

高溫的影響既是全面的,但高齡與低收入者、兒童與青少年、邊緣群體,卻是最大的受害者。這也充分反應了氣候變遷下的社會不平等。是城市邁向永續過程的社會治理挑戰。

3. 城市的淨零法治:城市的挑戰既大,不能不有屬於城市的「淨零策略」,包括組織、人才、財務、機制等,都應該有專門的地方層級的法治環境,才能做到「不因黨派、人事、選舉」而變異的承諾。氣候行動通常都不是漸進的過程,無法立即看到成效,例如淨零組織的職權、淨零規劃的體檢、城市樹木的地位、公園綠地的定位與範疇、建築容積的公共性、道路的淨零使命、車輛的能源轉型、城市淨零教育的創新、循環企業與家庭的辨識等等,都有創新的空間,也都有氣候法治的需求,端賴城市首長的決心與行動。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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