環報第137期:再論環境法的預警原則

法律可以讓環境更好

再論環境法的預警原則
環境問題的特性:不確定性

環境治理迄今尚未完善,相信這是無可反駁的事實。在諸多環境治理的「法律原則」中,又以「預警原則」之適用最受爭議。可以說,在不同的情境下(不同國情、不同社會與法律文化等),預警原則的「樣貌」或有不同。儘管在國際環境法中,不管是水域、臭氧層、生物多樣性、氣候變遷等,均一再肯認預警原則之重要性,惟究其實際,預警原則之實踐,必然會有「超乎預期」的多樣展現,甚至招致批評,因為預警原則通常伴隨不明確與無效率,對決策機關而言,好比拿著一張空白支票,爛開、浮開的情況不可避免。

預警原則之所以充滿爭議,不難理解。凡事豫則立,不豫則廢,道理不是很清楚嗎?然而,在環境議題上,豫不易,甚至,以科學為確定前提的環境治理觀念,也行不通。在科學與規制的基礎上,預警原則必然會遇到「方法」問題,也就是如何預警?效果如何?預警的概念是:科學有時而窮,但情勢變化無限,在面對重大環境危機時,不能以科學尚無定論為藉口,而不採取作為。這是一個消極的面向,既有「藉口」,豈只科學一端。反之,如果以為科學是確定的、有效的,是不是就沒有「預警原則」的適用餘地?

可想而知,科學當然不是確定的,已經確定的科學(無任何反証的科學)極少,即使再強調「有科學基礎」的現代環境政策及環境治理,也不會以科學確定與否,作為是否決策以及如何決策之依據。換言之,預警原則之出現,可謂是對於環境科學不確定性的一種肯認,以科學為依據的環境治理,必須承認科學不確定性,是不是很矛盾?

以環境之時空交互影響程度及特性而言,預警原則無疑是環境政策與環境治理的首要原則。在1992年里約地球高峰會發表宣言,正式納入預警原則之前,預警原則早已在歐洲、北歐漸次發酵,成為廣被接受的法律原則,亦即在不同領域的問題上,預警原則都是一個被立法正式接受的法律原則。

環境危機隨時在發生,環境政策或環境治理卻無法及時因應,這樣的「常態」,不能繼續成為「日常」。現在多數以科學的確定性為前提,進行一系列的「預防」措施的環境政策與環境規制,必須進行深刻的反思。直言之,科學優先的環境治理觀如果不改弦易轍,至少也要積極調整,否則,科學不但無益於環境的維護,還會造成環境的進一步劣化、退化而不自知。

台灣的現況

台灣的環境基本法並未正式納入「預警原則」作為環境法的基本原則,僅在第27條規定:『各級政府應建立嚴密之環境監測網,定期公告監測結果,並建立預警制度,及採必要措施。』此之預警,與環境法上的預警原則差距不可謂不大。見微知著,這也可以說明為什麼台灣即使通過環境基本法,但環境法治還是相對落後的原因。

環境治理在台灣,常有「過度」科學化導向的疑慮,以為有科學,環境就可以治理好。這樣的謬誤,是誤將環境的科學面向等同於規範或治理面向,其思維模式傾向於以為「科學是確定性」的,只要有科學,環境就可以得治。換言之,台灣的環境規制,多出於科學確定性的「防治」、「標準」,但對於環境的特性以及規制的效果,通常未能確切掌握以及調整,導致迄今為止,環境問題益形惡化,卻不見有效解方。

環境問題通常不僅是「環境問題」,而「環境問題」也不會只是「科學問題」,還會涉及政治、社會、經濟、文化與法律等。如果無法兼顧(即使相當困難)這些「共伴」的問題,單憑科學也是無濟於事的。台灣的環評制度鮮少注入上述各種「環境」與「科學」以外的考量,形同科學領域上的各勝擅場、各自為政,怎麼能稱得上是好的環境治理?!

事實上,預警原則是一種風險概念,以「不後悔」為目標,「提前部署」,但在資源有限,利益衝突的情況下,預警的概念似乎也不一定有助於這樣的內部競爭,導致環境政策的「人為彈性」頻傳,備受詬病。也可以說,預警原則是屬於「說易行難」的概念,科學不一定可以解決的問題,那該用什麼方法解決呢?都知道不能「坐等」災害或損害發生才亡羊補牢,但到底該採取什麼行動呢?又要根據什麼呢?再怎麼預警,也不能犧牲法律的明確與規範效果。更何況,究竟要以多大的財政力量支持?可以支持多久呢?這些都是「預警原則」的面紗必須進一步揭露的。

對於篤信「確定性」的法律實證論者而言,預警原則衍生的法律規範要如何滿足「確定性」的要求?一旦符合確定性的要求,是不是會牴觸預警原則所欲達成的「韌性」目標?而習慣以確定性作為判斷依據的司法實務,要如何實踐預警原則所欲達成的目標?由預警原則導出的「國家責任」或「企業責任」在司法實踐中難上加難,究其原因,是不是也跟根深蒂固的「法律實證」有關?如果預警原則放大了、模糊了行政機關的權力及界限,孱弱又被動的司法實踐恐怕只是事不關己,有時更可能幫倒忙。

氣候談判歷程是氣候預警原則的縮影

儘管人為氣候變遷已經成為顯著的氣候現象,但是,在氣候政策的辯論上,「不確定性」的「陰影」一直沒有消散。從個人到國家,「氣候否定論」不斷蛻變。從早期氣候談判上的「南北國家」,到「歷史責任」,「立場」的殊異,形成了不同的「氣候公約框架」。甚至到了巴黎協定,設定世紀末不增溫超過2度的目標之後,氣候變遷的「相信與否認」對壘,還是像幽靈一樣,不時出現。美國前總統川普「退出」巴黎協定,就是一大代表。

氣候變遷的科學事實並不是「一槌定音」的,而是「累積漸進」的。從1992年到2015年,氣候變遷的「事實」問題,從來都是國際氣候談判場域的「爭點」。既然是「爭點」,就是爭辯的雙方都有各自為用的策略,導致關於氣候政策作為始終無法有「一致」的共識。從哥本哈根協議發達國家承諾2020年之後,每年一千億美金的氣候援助跳票,關於氣候變遷的「損失與補償」就只剩餘音繚繞。而化石燃料儲存豐沛的大國(美國、俄羅斯等),在地緣政治的干擾下,迄今猶存,而且以新型態的獲利者身分,傲視群倫。連美國與中國的「氣候合作」,都成為專制與民主的對照,有人直斥為「中國的氣候陰謀」,有人則預言「民主的衰蔽」。

氣候政策以其超乎尋常的「不確定性」,捲起輿論的千堆雪,時不時影響公眾的氣候視野。

隨著極端氣候的「日常化」,現在國際氣候談判的爾虞我詐雖然氛圍還在,但是各國已經開始尋求自己的解方。歐盟的綠色新政、美國的「降低通膨法」、台灣的「淨零十二大戰略」,大抵都是可以見到的積極回應。只不過,一個全球性的氣候變遷問題,竟然成為各自為政的「地方」問題,氣候系統慘遭「人為分裂」,就會形成新的「氣候裂縫」,阻礙氣候治理,人類生存困境無以排除。

如果長達三十年的國際氣候談判是一場科學與規範的馬拉松競賽,當科學的不確定性瀰漫之際,規範之共識通常無法建立。而巴黎協定的世紀末不增溫1.5度的決定,其實也是在科學不確定的情況下確定的。可見,世紀末不增溫1.5度的規範性效力,並不是以科學的確定性為前提的。各國風起雲湧的淨零比賽,就是預警原則的最佳寫照。但是,環境法應該在乎的是:究竟預警原則的規範效力要如何落實?從國家到個人,要如何適用這個重要的原則,讓環境可以更好?

預警原則從環境出發,應該回歸環境

氣候變遷及其回應充滿不確定性,也是預警原則適用的「大宗」,也正因為如此,在激烈的政治意識對峙與分裂的情況下,預警原則早已超出一個法律原則的角色,甚至成為政治角力的藉口。

人類或許尚無能力回應「氣候整體系統」的衝擊問題,但主要原因的科學根據,亦即工業文明以來化石燃料的越界超額使用,是不爭的事實。在此行業消失之前的「困獸之鬥」必然異常猛烈,毫無理由相信會「坐以待斃」。這樣的「反作用力」在工業、商業、輿論、教育、法律、文化等領域,與氣候肯定論的「力量」僵持不下,嚴重阻礙氣候治理的時程與有效性。

正本清源之道是回歸環境。環境治理中的科學確定性是「有限的」,決策者必須體認環境科學的不確定性是一個前提事實,雖不到「瞎子摸象」的地步,但也不是「凡是皆可控」那樣的「篤定」。環境決策的科學成分是有的,也是重要的,但是,除了科學之外,環境治理的真正問題是全面性的,不是科學的單一性可以竟其功的。很多時候,環境問題甚至可說是科學造成的。預警原則提醒我們,環境問題具有全面性,以科學為本不是不可以,但切不可以科學為唯一正解,這絕對是錯誤的。唯有回歸環境問題的本質,反思人類的角色以及作用,認真找到對應環境變遷的方法,才是正道。真正的預警原則及其方法,才能在這樣的開放心態與探索作為中逐漸映現出樣貌,在環境領域生根並茁壯。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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