損失與損害機制及其深層關聯
COP27的啟示
第27屆聯合國氣候變遷大會（COP27）已於11月20日凌晨閉幕。外界普遍認為此次大會未能守住世紀末不增溫1.5度的紅線，是一大敗筆；但原先不被看好的「損失與損害」（Loss and Damage）問題，意外獲得突破性進展，首度同意設立「損失與損害基金」，並由10個已開發國家、14個開發中國家組成「轉型委員會」（Transitional Committee）共同治理 ，協助易受氣候變遷衝擊之脆弱國家強化減緩與調適能力，因應氣候災難。
人類如果無法控制碳排，放任化石燃料之使用，無疑將導致包括台灣在內的各國產生重大危機，而從波蘭卡托維茲COP19大會之後，損失與損害機制之談判始終沒有進展，此次在COP27得以有所共識，讓各國願意進一步對於如何建立機制展開佈署，不得不說是一次難得的「轉型契機」，台灣如能藉此檢視「損失與損害」機制的歷史成因與解決方案，對於彌平台灣內部歷史不公、氣候正義不彰應該具有莫大助益。
損失與損害機制的重要性：調適與韌性
在COP27召開之前，聯合國的碳排差距報告已經揭露了令人悲觀的現況，各國的NDC（國家自訂貢獻）力度不夠，總計各國已經提出的承諾，僅能達到控制世紀末不增溫1.5度的3.6％，遠遠不足以滿足人類所需要的，在2030年之前，控制碳排到1990年的43％的目標。換言之，寄望於國際社會的自願減碳，永遠有搭便車、變數頻生、力不從心的顧慮，更不用說要達成IPCC所建議的世紀中期（2050）淨零目標顯然是緣木求魚。因此，在天平的兩端，也就是減碳與增匯之間，增匯的角色益發突顯其價值。
另一方面，減碳不力所必然導致的損失與損害將頻繁的發生，這些不可逆轉的氣候事件，對易淹沒的小島國家以及最不應該承擔的脆弱國家，都是不可承受之重，為避免或降低其傷害，從COP19承認損失與損害可藉由調適減少之，還成立華沙機制，尋求共識。可以說，損失與損害概念在最廣義的範疇下，將包括所有致力於預防或減少社會、個人承受氣候相關的損失與損害的一切努力，就此而言，與減碳幾乎是一體兩面的「調適」，也更彰顯其重要性。當各國致力於減碳的「自訂貢獻」，卻因為科技、產業、財政、文化、地緣政治等因素而躊躇不前之際，調適的內涵就更要受到關注。
調適的定義通常是指調整到實際或者預期的氣候及其影響的過程。調適在人類系統中，是尋求調和或避免傷害，或是開闊機遇。在自然系統則是指人為干擾得以調整到預期的氣候及其影響。（IPCC第二次、第三次報告可參）在此定義下，調適寓有在尚有合理可能之前，採取特定緊急行動，以適應、最小化、避免氣候損害。因此，一般理解的調適包括建造堤防以因應海平面上升、裝置新的灌溉系統以應對水資源欠缺、種樹降空汙並為都市降溫等等。就此而言，調適常涉及財政能力、基礎建設能力以及其他治理能力。
當COP27討論損失與損害的機制時，關於氣候災難及損失與損害之責任歸屬（liability）與賠償機制（compensation）等敏感議題，之所以難以有所共識，主要還是在於造成氣候損失與損害的國家、地區、群體等，大抵是沒有碳排貢獻的，也就是當今人為氣候變遷的成因非因起所引致，卻承受損失與損害的結果。故此，討論損失與損害，就會反應出各國歷史碳排的利益與責任的分擔問題，這也是開發國家與開發中國家、最不發達國家的巨大鴻溝。
巴黎協定第八條規定避免、減少、解決損失與損害的重要性，並提出在預警系統、應變準備、延緩事件發生、消除非經記性影響、恢復社區、生計、生態復原力的重要性。而如何避免損失或損害，就涉及到調適之能力與調適之結果。其所需的財政、科技、治理等支持，會廣泛的運用在預警系統的建置（農業土壤、作物選擇、微氣候預報等）、通報系統的建立（如何進行調查、監測、回饋與行動等）、乃至賠償或補償等。換言之，與其說損失與損害是「結果性」的概念，還不如理解為梳理損失與損害的「過程論」。
與調適概念常互置使用的是「韌性」。這是指準備、回應、恢復有害氣候事件衝擊的能力，以降低社會福祉、經濟、環境所受的影響。通常韌性的概念會涉及更多政策、基礎設施、服務、規劃、教育、溝通等，更需要一種全觀以及多面向的路徑，以強化社會、人類、自然、物質、財務等能力。
不管是調適與韌性，損失與損害都會涉及補（賠）償、通報、溝通、設施、教育、科技等問題。這才是損失與損害的全貌，以及其機制所帶來的全方位影響。
為回應這樣的總和性問題，在COP27之後，檢視氣候變遷在台灣所致的損失與損害情境，正逢其時。茲特提出幾點以供各界參酌：
一、人為氣候變遷不是不可抗力：
過去千百年以來，受限於認知與能力，人類的意識中，只有自然災害，而未有現在所討論，包含人為所影響造成之系統性氣候災害。工業革命與科技快速發展，讓人們得到堪比神的權柄，得以改變地貌、大氣環境，乃至整個地球生態系統，過去法律上所稱之「不可抗力」的災難，其內涵與意義已然不同，整體社會系統也必須認真面對並隨之迅速做出調整。這樣的系統性回應，也必須反應在政府部門的施政作為上。在國家調適綱領的部門分工中，不管是有建設導向的基礎設施，例如防坡堤的興建或者河岸的防堵與疏濬；或者是自然資源的保存與利用，例如不砍伐獎勵金的發放對象、目的、效益等；以及醫療資源的配置，例如原住民族的氣候預警、城市遊民的對待、低窪地區老人的照顧、長照機構的選址等涉及調適與韌性建構的政策，都要有思維的翻轉，才能有調適或韌性的效果。
二、系統性的法律思維與回應：
氣候變遷對人類造成之衝擊已經超越一般自然事件，而必須以整體性、全觀性的視野面對之。人類不再是獨立、能動、置於（道德）中心的存在，地球系統、氣候系統將影響人類社會的治理思維，人與其他萬物一樣，是置身於環境，改變環境，同時被環境改變的一份子。
法律面對的挑戰，從過去環境單點治理，一個問題一個答案，到系統整體性的治理；從問題現象到思維翻轉，均需要以更全面性的氣候法思維來回應。換言之，每個不同部門的法律都需要有氣候視野，這是時代的需求。
換言之，氣候法不是單一的法律，而是跟每一部法律都息息相關的系統性法律體系的概念，如何以氣候視野，在民法、刑法、商法、行政法等法律領域注入氣候變遷的考量因素，佐以人權的判準，才能更完善的建構氣候時代所需的法律體系。
三、控制碳排已成普世價值：
國際氣候法已漸次形成「一體適用」（applicable to all）的諸多原則，包括共同但有差別、永續、合作、預警等，具有絕對法（Jus Cogens）的效力，因應氣候變遷，避免或減緩氣候衝擊，成為普世價值所在。根據國際能源總署最新之「淨零轉型中的煤」之定位（Coal in Net Zero Transitions ），台灣燃煤發電佔比為全球第20高，與中國第11位不遑多讓，為少數有淨零目標，但「無」去煤碳目標的國家。台中火力發電廠與台塑麥寮火力發電廠更高居世界碳排之前第十九名與第三十六名。與此同時，天然氣的占比也高達百分之五十以上，這是政府不可迴避之「高化石燃料之痛」，要認真思考能源結構之合理性與「以核養綠」的必要性。
減碳既是絕對法，意指當前產業的重大原則就是減少碳排放，其關聯的影響，包括空汙、禁塑、交通、農林、建築、道路、河川等，都應該有減碳的具體指標，全面碳盤查與碳定價就成為政府施政的重要基礎與根據，能源政策以及電價政策如何貫徹公正轉型，如何照顧脆弱群體，就成為法律判斷的重要因素。在此前提下，政府的國家自訂貢獻未能訂出具體時程與方法，或者所訂的時程與方法與國際規範差距太遠、甚至牴觸，都應該成為違憲審查或違法認定的重要參考。如上述，每個部門法、每個單一法律都有這樣的絕對性規範概念，則法律的整體性作用與功能就可以發揮出來，就有機會成為氣候時代下法律的積極正向回應。
四、落實國際氣候法的相關規範：
現行「溫室氣體管理法」將修訂為「氣候變遷因應法」，應以尊重多邊公約為原則，甚至另訂施行法落實國際相關規範。積極檢視即將成立的「損失與損害基金」機制，對內重視原住民族因氣候變遷所致的損失與損害，強化其保障與調適；對外則調整援助模式，對友邦以及其他脆弱國家、地區進行氣候援助，彌補過去歷史碳排放之「罪愆」，並預留未來世代處理碳債的資金。
預計COP27之後的損失與損害機制，將從秘書處的設立、規則的建立、資金的到位與運用，依序推展，最快在2025年即可啟動。台灣的調適政策與韌性作為正待全面性展開，可藉此機會全面檢視，從歷史形成的原住民政策問題開始，到對外援助的作為，全面調整。如此一來，既可扭轉懸而未決的原住民轉型正義問題，更可鞏固台灣的民主法治，成為具有氣候視野的典範，並深化以人權立國的實踐。