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環報第104期:預警原則與國際法
汪洋中的一滴水
中國大陸森林法最新修訂考察
中國大陸森林法背景
中國大陸森林法於1984年通過,2019年底進行第二次大幅修正,從49條增加到84條,並於今年7月1日施行。
根據2019年3月中國國家林業和草原局(林草局)發布的「第9次森林資源概況」,中國森林面積 2.20 億公頃,森林覆蓋率 22.96%,森林蓄積175.60 億立方公尺。森林植被總生物量 188.02 億噸,總碳儲量 91.86 億噸。
21世紀的頭20年,中國大陸的森林政策以達成「2020年相較於2005年增加森林面積4000萬公頃」為主要目標。這項目標的背景來自1998年長江、松花江流域發生重大洪水災害,導致數千人罹難,數百萬人流離失所,促使中國政府在2000年推動簡稱「天保工程」的天然林資源保護工程,被認為是中國林業政策從從木材生產轉向生態建設的標誌。
根據中國林草局去年8月記者會發布的訊息,天保工程到2018年底投入資金4000億人民幣,建立比較完備的森林保護體系,協助100萬伐木工轉職,並於2016年完全禁止天然林的砍伐。
其成果是: 加速天然林資源恢復、森林蓄水保土能力增強、野生動物棲地環境改善、森林碳匯能力大幅提升。除了天保工程外,1999-2020的退耕還林還草工程、三北防護林體系建設工程,退耕還林工程,長江、珠江流域及農田防護林體系建設工程,京津風沙源治理工程等,都是中國近年主要森林政策。
森林固碳方面,中國大陸排碳量世界第一,佔全球人為排放的28%,今年9月習近平宣布中國目標在2060年實現碳中和(net zero),並在2030年以前達到碳排放的峰值。此一消息令國際震撼,也好奇中國將如何達成這項野心勃勃的目標。包括淘汰燃煤的時間表是否能加速、非石化能源(再生能源、核能、生質能)配比的調整、建立全國性碳交易制度等,被認為是中國邁向零碳之路的重要方案。
其中森林的碳匯庫角色被關注。由英國愛丁堡大學與中國科學院組成的團隊估計,中國陸地碳匯相當於全境人為排碳量的45%。10月份自然雜誌刊登該研究團隊關於中國森林對碳匯庫影響的研究,指出過去10-15年間中國大陸森林面積增加4萬到44萬公頃,相當於數十億棵樹。研究提供了2009年至2016年間,從中國6個網站測得的大氣中二氧化碳的摩爾分數的資料,其中還有利用碳衛星遙感技術測量的植被土壤資料。研究結果反映了中國陸地森林碳匯過去被低估了。
中國從2020進入天然林保護工程的第二階段,預計進一步增加天然林面積,並提高天然林的單位蓄積量30%。因此今年實施的森林法修正,可以說有承先啟後的意義。據中國媒體評析,本次修法有加強權屬保護、強調森林分類經營、將森林資源保護納入國民經濟和社會發展規劃、強化資源保護、提高執法效能等特色。
簡評
出於政治體制的差異,我們對中國大陸森林法在整體環境法治的地位理解有限,故本文僅就閱讀新版森林法後的一些想法羅列,特別是與我國森林法之比較對照,以供參考。
1.關於森林國有原則: 中國森林法與我國森林法均規定「森林國有原則」,雖然在程度上台灣允許例外(目前只有6.5%非國有林),而中國大陸土地100%國有,但在私有財產權受憲法保障的台灣,應對於森林國有原則有所檢討,且認為森林國有更能保護森林環境的想法,在實證經驗上得不到支持。
2.中國森林法對於森林多樣價值的描述更明確。如第28條提及森林功能包括「森林蓄水保土、調節氣候、改善環境、維護生物多樣性和提供林產品等」,而在我國森林法第1條僅規定「發揮森林公益及經濟效用」。
3.中國大陸森林法更重視森林資源的價值。例如在第27條將森林調查監測制度入法,第69條規定審計機關應對森林資源進行審計,主管機關對於破壞森林者的求償不限於木材價值,而及於生態環境損害。
4.中國森林法更明確的指出在林地中如有採礦、工程需求時如何調和。包括「不佔或少佔林地原則」、「佔地單位繳納森林植被恢復費」、「林業機關有異地造林的義務」(見中國森林法第38條)
5.中國森林法對於造林綠化的規定及於城市森林。(第42條)
6.中國森林法對於盜伐林木的罰則並不包括自由刑(入獄),而是限期補種數倍的樹木,並處以林木價值數倍的罰款。相較於我國森林法對於森林竊盜規定「竊取森林主、副產物……處六月以上五年以下有期徒刑,……併科罰金。」所謂森林主副產物包山包海,不但有違罪刑法定原則,也無法反映所欲保護的生態法益。
7.中國森林法對於森林的定義更為細緻:(一)森林,包括喬木林、竹林和國家特別規定的灌木林。按照用途可以分為防護林、特種用途林、用材林、經濟林和能源林。(二)林木,包括樹木和竹子。(三)林地,是指縣級以上人民政府規劃確定的用於發展林業的土地。包括鬱閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、採伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等。(對比我國規定為「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。」過於抽象。)
中華人民共和國森林法全文
https://www.6laws.net/6law/law-gb/%E4%B8%AD%E8%8F%AF%E4%BA%BA%E6%B0%91%E5%85%B1%E5%92%8C%E5%9C%8B%E6%A3%AE%E6%9E%97%E6%B3%95.htm
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