環報第104期:預警原則與國際法

法律可以讓環境更好

預警原則與國際法
法律既面對過去,又迎向未來

許多法律都是既解決「過去」,又預知「未來」,這是準繩、尺度、規範的本質意義。法律不是預言,很難為未來說三道四,但也不希望未來就是「不測」。現實上,法律因為民意、因為科學、因為外在風險等因素,也要設計因應這樣的一套既面對過去,又迎向未來的制度。其中科學性的因素常有不能百分之百確定的情況,民意也常似流水,捉摸不定,即使如此,卻不能不決策,一旦決策,就不能不考慮法律的程序與責任,才不會流於擅斷與失衡,也才不至於讓法律也成為像占星一樣的行業。

『預警原則』就是在這樣的背景下被提出,且運用的非常廣泛。日常生活裡,因為危難資訊的出現,故採取避難措施者,並不少見。如果危難的資訊以及避難的措施都在法律的規範之內,那麼整體因應的設計,就是預警原則下的法律。

最眼前的例證就是從2019年底出現的Covid-19病毒,迄今為止,仍未完全平息,在某些歐美、拉丁國家還有愈演愈烈的趨勢,預警原則下的決策與法治,就成為關注的焦點。所有的人,包括疾病管制機構以及生技藥廠都不知道這個病毒的抑制方法,更不知道這個病毒在整整一年之間竟然大大的改變了很多人的一生,許多家庭的樣貌,甚至改變了許多歐美國家的政治與經濟,包括中國與美國的關係。

新冠病毒的考驗如果反應在法律,法律會怎麼回應?無能為力?得所遵循?法律的權威與尊嚴會消失在這不可測的未知嗎?還是會更形茁壯?

其實預警是決策的必然,哪個決策不是「摸著石頭過河」?那到底是什麼原因讓人們對於「未知」如此恐懼?對於「預警」如此不熟悉?

常見的旅遊警戒、限制、強制關閉、隔離等措施都是為了避免「可能的」嚴重損害,包括死傷。而對於可能的危險視若無睹、漠視輕忽,更多的死傷就在眼前,例如美國。

預警的意涵與法律的回應

預警意味著經濟活動停滯、自由受限、權利當然也因此萎縮,這一切都是對「未知的未來」繳械,預警還帶有另一種政治影響,政府的權力擴張,法治上無可挑戰,是一種「非常」的體制。所以,預警不只是單一面向的衝擊,而是一個整體的影響。法律制度的設計更適合從預警的角度思考,少一點自以為的「明確」,才能締造出適應萬變的「涵攝事實」的『規範』。法律當然不能只有「原則」,而沒有具體的「內容」。那不僅是抽象過度的問題,而是根本沒有可操作性。但法律儘管有再多內容,既然無法涵攝全部事實,更無法預知未來,只能在規範價值的導引下,依據法律的原則對具體的事實做出法律判斷,經過不斷的個案累積而形成法律的「確定規範」,得以有利往後加以遵循。

也許是過去的法律太強調「明確」,使用的「語言」也傾向「固定」,但往往事與願違,效果不彰。「預警原則」的提出在國際環境法是重大的法律突破,也是重新看待、檢視「國家責任」的一次翻轉。在1992年的里約地球高峰會通過里約宣言第15條是預警原則的「典型定義」,其內容為『為保護環境,國家應依其能力,廣泛使用預警措施。只要有嚴重威脅或不可逆的損害,欠缺科學明確性不應作為延緩成本效益措施以避免環境退化之理由。』。這個定義當然有其先天缺陷。其一,這樣的定義預設了國家「會」依照「能力」,面對嚴重威脅或不可逆的損害;問題是,要怎麼知道什麼是嚴重威脅環境或不可逆的損害?二、這個定義也限定了國家的可能責任必須來自「欠缺科學理由」這個單一理由而延緩採取措施,卻不及其他;三、這樣的定義限制了一些根本沒有「成本效益」程序的國家適用預警原則的可能;因此,在引介預警原則到國內法時,會處處碰到障礙。當然預警原則的指涉與內涵都還在演進,視各國情況而有差異。比如歐盟與其他國家對於預警原則的運用就有很大的不同。有些國家不喜歡以「原則」稱之,寧可廣泛使用「措施」一詞,降低其法律性。必須承認,根據語詞的特性,「原則」更有法律性,通常會指涉法律風險,而不侷限在政策而已。不過,不管定義的內容爭議如何,核心概念是預警原則是建立在「環境保護」之價值上。可以說,為了環境,不管威脅是不是已經出現,也不管科學是否已經明確證明,國家都不能以之為藉口,不但不保護環境,還任由環境損害發生。

在預警原則之前的國家實踐

在預警原則於環境領域愈受重視之前,關於環境退化與損害的「預防」,通常都受限於「因果關係」之證明困難,除非有接近科學可資證明的程度,否則「環境」並無「優先地位」,也得不到更多關注,導致立法不敢「躁進」,行政不願「超前」,司法當然也就自然「退位」。換言之,在傳統的環境爭議上,謹守「預防原則」,凡是環境爭議都要求一定程度(接近百分之百)的科學明確性,才有救濟之可能。於是乎,各種環境問題,空汙、水汙、土汙、溫室氣體排放、臭氧層形成等,必須在「末端」的損害確定之後,才談得上損害確立,才有可能觸及賠償問題,也才有所謂法治的檢視與反省。而各式各樣的環境標準其實更像是「科學明確性」的輔助而已,也不能據此證明超過標準的排放,就必然會造成一定的損害。

將環境問題接軌一般民事或行政的損害問題,就難以不受傳統具體因果關係的思想所左右,以為可以藉此控制「不當得利之弊」。但這樣的思想明顯是錯誤的,依照環境的時空特性,環境的問題怎麼會跟車禍、打架或者其他民事糾紛一樣,需要「具體因果」?時日一久,整體環境問題的嚴重性浮現,證明既有的法治失靈,環境亟須借助與傳統法律體系不同的原則指引,預警原則即為其一。

雖然是突破傳統的束縛與枷鎖,預警原則的內容,特別是法律上的判斷標準,依舊是眾說紛紜,甚至是莫衷一是,爭議始終沒有少過。積極來講,預警原則可敦促國家「提前佈署」,以免環境遭到不可逆轉的損害;消極上,至少也可透過預警原則,檢視過去不曾或無法檢視的國家作為,不讓國家容易形成不可檢驗的「判斷餘地」,也就是,在翻轉或調整國家的任務與角色上,預警原則的法律價值與意義是非常大的。當然,預警原則在國際環境法的適用空間更大,畢竟環境問題作為一個跨國界的問題,更需要有預警原則作為指引,例如臭氧層、溫室氣體排放等。但既是「預警」,就會衝擊基本權利,就可能會「過度管制」或者「過度限制」,這時候就需要更多的溝通與「事後檢核」,才能加以平衡。

預警原則之難題與國際法趨勢

從法律的角度講,預警原則涉及的難題是「舉證責任的轉換」問題。過去的因果關係理論,受害者要先證明損害與行為之間有因果關係。在預警原則下,是否可以產生舉證責任倒置的效果,由引發結果之行為者先行證明該行為是無害的,例如水壩、水道或者開發等。在司法未形成確切意見前,受害之人或其他生物,僅能藉由公眾參與方式表達意見,形成政治壓力,但利弊效果互見,徒增困擾。

瑞典在1969年通過「環境保護法」,首度引進舉證責任倒置的規定適用於環境危害行為,可說是最早有此「先進」意識的國家立法。在此法律的規定下,瑞典政府在面對環境危害的風險時,就要及早採取預警措施,甚至限制該可能導致危害環境的行為。自此,類似的概念在歐洲開始盛行,並在馬斯垂克條約據以明確規定歐盟的環境政策應建立在預警原則之上。此條約對於預警原則有更完整的表述,提出預警原則對於環境損害應自源頭優先治理,且由污染者付費,此一原則應擴及環境以外之政策。聯合國會員國大會1982年以37/7決議通過的『自然憲章』也涵蓋這樣的精神,宣示排汙到自然環境應該避免,並採取預警措施,避免輻射或有毒廢棄物之排放。1985年的維也納保護臭氧層公約則正式承認預警原則,並及於1987年的蒙特婁議定書,此一作法被認為是國際多邊環境公約最為有效的例證。此外,在限制基改食品方面,預警原則也發揮了一定的作用。

預警原則可說是連結過去與未來的一個重要環境原則,勢必要獲得足夠的重視。具體的因果理論對於環境保護已經顯得蒼白無力,需要有一座實用且堅固的橋樑。預警原則可以適當節制國家的「嗜開發症」,以為政治就是要「開發、建設」。這就跟消費一樣,一直買,直到買出毛病來。

福島核災之後的廢核浪潮則是預警原則的另一個艱難挑戰。以環境與公眾健康為由,快速廢除一個電力資源,卻引發石化火力電廠的更高需求,電價更高,更多碳排,可見預警原則的爭論隨著環境問題的複雜化而更趨嚴峻,仍需與時俱進的調整與充實。又如,儘管氣候科學關於碳排的因果相對明確,但地球工程是否妥當,卻充滿爭議,但1992年通過的氣候變遷綱要公約第3條也納入預警措施,期能藉以預測、避免、減少人為氣候變遷的成因,並減緩其所帶來的負面影響。

預警原則在國際法的規範性效力與國內法的適用雖尚未趨於一致,國際法院的主流見解似仍堅守文本主義,尚未採用預警原則。國際貿易爭端之解決也還沒有到達肯認此一原則的程度。

預警原則內涵之充實

預警在法律概念裡,類似刑事責任上的「個人預見能力」及「是否採取措施」,以決定是否應該承擔故意或過失的責任。以當前時代科技與資訊流通之快速與進步,國家、企業對於環境風險之認知與掌握早已今非昔比。全然的無知表現雖非不能想見,卻已相距甚遠,國家對於環境危害的認識與防治通常不是知不知道的問題,而是願不願意的問題。或許,打破傳統的因果關係理論就足以翻轉國家對於未知事物的回應態度與作為,並重新檢視國家應有且適當的責任。預警原則並不排除這個傳統的突破,且可帶來新的檢驗方法與判斷標準,只要法學有更多反省與作為,相信終會迎來改變。

在國際環境法上,預警原則之國家責任還要依據各個國家的經濟條件與人民需求而有不同的適用。貧窮與需求是最大的污染成因,不去除貧窮、不減低需求,不足以排除系統性、結構性的污染,也無法僅以預警因應。但國內法則不然。每個國家的發展程度決定了國家應該採取的「預警程度高低與多寡」,法律判斷的積極與消極也許也受此影響。

或謂在此萬事不確定因果的時代,何以獨責國家?舉凡不負責言論、決定、政策,何時、如何究責?本身就是一個會引起所有不確定反應的問題。預警原則是一個國際環境法、一般環境法的特別原則,就是挑戰傳統國家定位與責任的法律原則。如果憲法就是一部限制國家權力、實現人民主權(包括自然資源與基本人權)的最高法,那麼預警原則會不會像比例原則一樣,成為未來取得憲法最高地位的法律原則?且拭目以待。

 
發行人:謝英士主編:高思齊
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