環報第102期:環境與法律的關係與拼圖

汪洋中的一滴水

英國擬立法要求企業對「森林風險商品」進行「盡責調查」
全球毀林狀況

在1990年至2015年期間,世界森林面積從陸地總面積的31.7%減少到30.7%。造成這種損失的主要原因是將森林轉為其他用途,例如經濟作物和基礎設施發展。

英國政府擬推出新法案阻止全球毀林

不管出於有意無意,英國企業與世界各地的非法森林砍伐有密切關係,多年來,他們採取「自願承諾」機制來因應,但效果有限,根據英國非營利組織Global Canopy(以促進不毀林經濟為宗旨)近期的報告顯示,英國接受評估的公司中有40%沒有實施任何不毀林承諾,而有一半的公司沒有回覆報告。

隨著國內疫情趨緩,英國政府已經啟動綠色復甦(green recovery)。

8月底英國的環境、糧食與農村事業部(Department for Environment, Food & Rural Affairs, DEFRA)公告一份立法草案--『森林風險商品的盡責調查』(Due diligence on forest risk commodities),內容旨在阻止世界上森林和其他重要自然地區被非法轉為農田,方法是要求英國國內大型企業,確保其「森林風險商品」(可能導致大規模毀林的商品主要有七種: 棕櫚油、牛肉與皮革、紙漿與紙張、大豆、橡膠、可可和木材)的生產符合當地法規。受規範的企業必須採取「盡責調查」(due diligence)措施,來確保他們的商品合乎法規。販售未經盡責調查程序的「森林風險商品」將成為違法行為,而有罰款 (金額尚未訂出)。
 
本法案草案內容如下:

 
我們正在通過調查徵求您的意見的核心建議如下:
我們的目的是確保合法並永續地生產森林風險商品
我們建議引入立法,該立法將:
  • 將範圍內的企業在英國境內生產或貿易中使用未按照其生長國相關法律生產的森林風險商品定為非法
  • 包括保護天然林和其他自然生態系統免於轉化為經濟作物用地的法律
  • 責成範圍內的企業進行盡職調查,以確保未合法生產的森林風險商品不會進入其供應鏈,並公開報告。
  • 使政府能夠對「繼續使用未合法生產森林風險商品」和/或「沒有健全的盡職調查系統」的企業處以罰款和其他民事制裁
  • 要求政府定期審查法律的執行狀況
營業額和員工人數在一定數值以上的大型企業將在法律範圍內–小型企業將不在法律範圍內

*由於涉及的利害關係人眾多,加上何謂「永續」的定義不明確,因此提案單位DEFRA設計為期6周的「諮詢期間」,公開徵求全國人民的意見。 

為什麼要從商品開始著手規範?

法案的立法說明指出,毀林已經成為第二大氣候變遷成因,約占溫室氣體排放量的11%,同時,森林是全球80%陸地生物的棲地,因此,限制未經檢驗的森林砍伐是保護森林作為自然資源並保護其中生活的動植物的長期生命和健康的必要步驟。但是,除了木材和木材產品外,英國目前沒有針對企業的總體法律要求,以確保其使用的商品是根據當地法律生產的。值得注意的是,理由中特別指出有越來越多證據表明,毀林與傳染疾病的散佈有密切關連。
 
本法案旨在實現國際公約

1.《巴黎協定》訂下控制全球升溫1.5℃的積極目標,IPCC在2018年出版的【1.5℃特別報告】中指出,要控制升溫在1.5℃內,必須要在2050年達成全球範圍的零淨排放(net-zero emissions)。2019年6月英國在前首相梅伊任內通過《氣候變遷法》的修正案,成為全世界第一個將零淨排放目標正式入法的國家。政府另建立簡化的能源和碳報告(Streamlined Energy and Carbon Reporting)制度,要求大企業或被指定企業從2019年起在年度財報中報告溫室氣體排放情形與能源使用狀況。

2.實現第15項永續發展目標(SDGs)「保護、恢復和促進可持續利用陸地生態系統,可持續管理森林,防治荒漠化,制止和扭轉土地退化,遏制生物多樣性的喪失」

3.《阿姆斯特丹森林砍伐宣言》(Amsterdam Declaration on Deforestation)和《阿姆斯特丹可持續棕櫚油宣言》(Amsterdam Declaration on Sustainable Palm Oil),在2015年由丹麥,法國,德國,義大利,荷蘭,挪威和英國共同簽署,強調歐洲生產的商品要與《巴黎協定》、《生物多樣性公約》、永續發展目標的策略結合,加強主要消費國與生產地國的對話,並強化企業CSR報告的透明度度。

4.英國批准了《紐約森林宣言》(New York Declaration on Forests),該宣言在2014年9月的聯合國氣候高峰會上通過,旨在通過加強對完整森林的保護和大規模恢復森林來扭轉森林流失,以實現《巴黎協定》的目標和永續發展目標。該宣言的目標宏偉,即到2030年終結天然林的喪失。此外,該宣言呼籲到2030年復育3.5億公頃的森林,支持私營部門到2020年消除主要農業商品供應鏈中的毀林,並提供財政支持以減少與毀林和森林退化有關的排放。
 
結語

批評者如綠色和平指摘本法以「是否違反生產國的森林保護法律」作為判斷基準,恐拿森林保護法規寬鬆的國家(如巴西Bolsonaro總統以犧牲亞馬遜雨林為代價,倡導巴西農業擴張)沒轍;且本法採企業自行調查機制,如果企業申報沒有違法,要由誰來驗證企業所說的真偽?

儘管如此,英國政府仍自豪地說這是「領先全球」的法案,因為他們是最早開始對企業的毀林進行強制行動的國家(相較於過去的自願性、CSR機制)。其他6個《阿姆斯特丹森林宣言》的簽署國中,只有瑞士和法國有意提出類似立法。

英國本次Due diligence的立法提案是值得稱許的,這可以視為《聯合國氣候變遷綱要公約》等國際環境法強調的「共同但有差別責任」(common but differentiated responsibilities)的具體體現,同時也引導英國本國的企業層級與其生產地國家的對話,可以想見,未來法案通過後,這些砍伐雨林的英國企業將需要努力了解雨林所在國的法規,並遵守之,否則他們的產品將無法在英國的超市貨架上出現。

從國際法角度,也體現了如何將永續發展目標、《阿姆斯特丹森林宣言》、《紐約森林宣言》等不具拘束力的軟性國際環境法(soft law)轉變為國內有相應罰則、如違反將被定調為「違法」行為的硬法的過程。

英國在脫歐之後成為全球1.5℃氣候目標最積極的實踐者,也將對減碳行動相對保守的歐盟國家帶來警惕與示範。
發行人:謝英士主編:高思齊
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