環報第102期:環境與法律的關係與拼圖

法律可以讓環境更好

環境與法律的關係與拼圖
「環境」『法』在哪裡?

『環境法』是怎麼『組裝』起來的?

一旦用了組裝這個字,大概就免不了聯想到「拼湊」、「不成系統」。至於是否能「亂中有序」,那就要看運用是否得宜了。

以上描述可以適用於許多不同領域,也可用來形容環境法的概況。

在法律系統裡,沒有一個個別的法律系統像環境法一樣跟所有人民息息相關,卻還沒有得到「主流認同」,例如賦予人民「環境權」,理解如何伸張與實踐「環境正義」。相對於公民政治、社會文化經濟之權利,「環境權」是一個更為廣泛而有待填補的概念。從人的角度出發,民法是為了規範民事主體之間的法律關係,維持一定的社會穩定;刑法則是國家刑罰權的實現,有效鞏固安定秩序的重要工具;行政法更是國家作為主體,所為行為之規範整體,在遂行行政目的之餘,更要維繫法治與人權之根基;而環境法則跨越以上三大法律體系,是確保環境健康、人民福祉以及永續發展的新興重要法律系統。

人類在歷經人權與環境之磨難之後,逐漸體會自然與環境之品質是攸關每個人的生存與健康法益的,進而影響作為人的根本基礎,因此,確保自然與環境之品質,便成為調整、重思法律的一個很自然合理的趨勢。

近代之工業化,深化「人定勝天」之思想,「環境」之於法律,既附屬於人,也無主體性,是再自然不過的理解了。有了工業化,公共健康遭受威脅,污染的現象漸顯,快速都市化的人口環繞漸漸商業化的地區,經濟的發展必然伴隨嚴重的社會與環境衝擊,「環境法」乃應運而生。事實上,最早回應這樣的發展的法律可能是公共健康相關的法律。儘管這樣的法律是因為發展所帶的污染所產生,但是法律能處理的是比較末端的問題,而不是「環境」本身,所以,這樣的法律系統還不是真正的環境法,環境是隸屬於健康之下的。

環境是副詞,不是主詞

這個世界並不是為環境而存在,既是人類的歷史,環境就只是副詞。環境依舊一直在受害,有時候甚至是以「法律」之名。很多國家雖然依序建立,但其憲法並無「環境」之地位。聯合國在戰火中成立,其憲章也沒有談到環境,環境並不是聯合國成立的目的。

『環境』到底是什麼?是一種資源?還是一種保育?法律之於環境又有什麼樣的地位?或者,反過來,環境之於法律到底具有什麼樣的地位?

談到環境,必然就會碰到「人類中心」的困境。對環境而言,人類長久的歷史反而是阻礙、危害環境的負面因素。國家的競爭雖然去除殖民的色彩,但發達國家與開發中國家關於環境的問題卻像極了殖民剝削的現代翻版。只是,這樣的殖民情懷反應在國際環境的治理上,不論是氣候變遷或森林問題,都有點像是清理歷史債務的爭吵,喋喋不休。

如果不是發生在先進國家自己的邊界之內或跨界污染,例如候鳥的獵捕、河谷的共用或者污染的排放,「國際」環境問題是不是會成為一個新興領域?恐怕還在未定之天。即使是「國內」的環境問題,法律的回應也常是「特定的」、「不連貫的」,「想當然爾的」,以傳統法律概念、部門之見、末端觀點、卻不完整的設計。

「國際」環境問題,在以國家為主的國際體系內,如果大國不重視,小國很難發揮作用(雖然不是全然無用);「國內」環境問題,在傳統法律思維以及價值取捨下,如果公眾意識無法崛起,政治人物也不太容易將之列入議程,作為明確的政治使命、任務與訴求。

環境浪潮的助燃器

要讓「環境」不退潮,政府之外的非營利組織倡議、教育扮演非常重要的角色。從1960年代起,「國際」環境公約已經不計其數,蔚為「產業」,但一個綜合性、總和性的「國際環境盟約」(Global Pact for Environmental )還在難產之中。國內環境法律再多,除了「形式規範塞車」與「實質規範空洞」之外,對整體環境改善還無法有效發揮效用。分立式的法律學科,包括環境法學科,不但在專業者之間造成更多隔閡,更在法律與人民之間形成鴻溝;人們需要的是一個「環境的整體有效解決方案」,而不是一個又一個「專了再專」的法律(海洋、空汙、排放交易、碳儲存等),彼此矛盾、對立、甚至不能對話與交流。如果同一部公約、法律的多個目標彼此間有矛盾、對立,試問,這樣的公約、法律還能有多少效果?

究竟環境法的圖像要如何描繪?在不同的環境問題內涵之外,其框架與程序要如何納入一部公約、法律加以設計?要用什麼樣的原則來導引?規範的力度與效度要如何拿捏?各種範式與論述、科學與技術對法律有何影響?不管是國際還是國內環境法體系都需要重新加以檢視與反思。沒有任何一套法律典範可以永遠流行,都需要適應新的現實生活需要。環境法也是如此。尤其環境規範的形成要如何評價環境政策?環境原則與環境規制之作用何在?國際公約機制或私人、準私人的標準設定,這些共同組成環境規範的大小要素,是不是都不在環境法的視野之內?但如要將之納入環境法的廣闊視野,要如何靈活運用既有的法律邏輯與推理,又不受其限制與束縛,藉以深化環境法的原理、特定規則以及應用程序?環境法雖必然借用傳統法律之概念,諸如管轄、當事人適格或國家賠償責任之類,但今日之環境法已然有其獨特之屬性,反應在行政、立法與司法上,且愈來愈重要,對人類的生存深具意義。

環境問題的根源探究

環境問題之源到底是政府作為多?還是一般人民多?如果兩者都是造成環境問題之共同來源,那麼規制就不能顧此失彼,而應齊頭並進。環境問題的衝擊通常要借助科學加以確定,某個程度講,環境問題是一種科學驅動的問題,有其複雜的物理或化學過程,不過感受卻是直接在當地、在社區,增添了經濟、社會與人文因素。不過,科學的不確定性有時也會反過來增加環境問題的複雜性,甚至會涉及不同國家、不同地區在不同的時間、期間的不同利益與價值。

環境問題及其相應的政策多數時候強調「決策」與「行動」,法律也據此設計,例如預警或預防原則之建立。但,不可否認的是,環境問題與政策更多時候需要「不作為」,需要「謙抑」,這部分卻是法律的禁制與誡命少有提及的,這樣的法律禁制與誡命常以人民為對象,忽略政府才是主力。

環境問題充滿機動性,因此,即使環境問題與科學發展程度息息相關,卻一樣隨著科學進展而經常變化。一個環境問題的發現、確立與方案常有變化,無法完整預測,更無法精準預測,法律制度必須有所因應,而不是一味要求可預期或明確。換言之,環境問題本身常常是「超越文本」的問題,也因此,受限於文本就等於放任環境問題惡化,就等於坐以待斃。經濟榮景帶來更多消費,也製造更多廢棄物;新的化學物質取代了原先的有害物質,卻又帶來新的風險;漁獲資源變少,異地捕魚卻更多。例子多不勝數。

在法律明確性之外

訴諸明確的法律系統對於交織連結的環境問題向來都是束手無策。例如煙囪高度的變化,就是一種「解決方案」的「漸進改良」過程。保護了特定的瀕危物種,在多大程度會影響其他關聯物種?限制某種氣體的使用,徒然增加了其他氣體的總量,帶來另類的問題。禁止核能,間接鼓勵了化石燃料的利用,排放了更多的二氧化碳。諸如此類的「關聯性」以及「交叉影響性」說明了環境問題不是「單一問題」,更不只是「管線末端」的問題,需要以一種「更為整體」的視野與法律原則加以審視,而這個視野、原則可能是基於生態的、符合比例的、有助於世代永續的,現階段可能還失諸空泛與寬鬆,但應該有更趨緊實與共通的具體作法。環境問題對國家、企業與人民而言都是「共同的」,氣候系統不會跳過特定國家、企業或人民而不影響。「合則共利」的意旨在環境問題上更需要有規範意義的體現。

環境問題既是交互作用的,那麼法律要如何調和利害關係者(包括國家、企業、個人)之間的矛盾與衝突?從國家的角度,除非越界影響他國(領域概念),否則國際法基於主權原則,不會介入;從國內法的角度,環境問題的顯著性與突出性正在加大,但「環境利益的疆界」依舊在拔河,常衍生為政治與社會問題,當然更是法律的問題。從規範的角度,要平衡環境與其他利益,就在於是否以一種有助世代永續、不會有逆反效果、符合比例的公平手段。公平也者,就經濟而言,就是要將外部性儘可能內部化,不管跨界與否,「己所不欲勿施於人」、「伯仁不可因我而死」、「不允許一人(公司)獲利,其他受害」,都是可以作為理解的庶民語言。國際法上的「無害」原則,在國內法的環境實踐上,要依賴「共同但有差別」、「生態比例」這樣的原則加以落實。事實上,受限於主權原則的狹隘,關於環境的『無害』,國內法的實踐遠比國際法重要的多。當環境成為普羅大眾的共同關切,法律的規範就距離不遠。預防或避免共有物的悲劇,可以形成新的法律內在價值與規範,至於精神、意識的共同,是否等同於共有物,則有待論辯。文化遺址(產)、生物多樣性、公海資源、氣候系統,都是超越領土疆域而得有普世關注的,都需要新的法律加以彰顯。當一座山是共同的關注時,政府是否有權「獨自」決定其作法?就有待商榷。讓多個利害關係者共同決策,也是值得考慮的方案之一。

環境法的執行問題

環境問題需要執行的機構。如果機構沒有強制力、影響力,再好的法律都無法得到落實。強制力涉及環境法治的根源。法律如果沒有強制力,是不是還能叫做法律?如果環境變好無法獎賞所有致力於變好過程的參與者,反之,環境不好也不會讓那些造成環境不好的人付出代價,這樣的環境法律肯定得不到尊敬,也就沒有效用。不是光靠懲罰就一定有用,因此,獎懲分明的社會壓力,非政府組織的監督,民眾的覺醒,雖不能立竿見影,卻絲毫不減效果,而且長期觀察,可能效果更好。在此過程中,一種累進式的、分享式的規範歷程會深化其效果,不能等閒視之。

解決環境問題的法律原則,例如共同但有差別原則、預警原則、預防原則、污染者付費原則、永續原則、合作原則之類,經過時間的洗練與實務的磨練,愈來愈有細緻的需求。其中以共同但有差別原則指出環境退化是歷史之產物,責任之分擔則應依其個別之能力,包括技術與財務而承擔。國際上於是有南北之談判,雖有諸多承諾,惜尚無具體成效。在國內一般習見的平等原則,則在環境領域尚未發展出可供司法實踐的具體作法。儘管溫室氣體減量及管理法第六條第一款規定,國家減量目標及期程之訂定,應履行聯合國氣候變化綱要公約之共同但有差異之國際責任,同時兼顧我國環境、經濟及社會之永續發展。惟迄未見諸行政與司法的見解。

共同但有差別原則之「共同」如果延伸,就會涉及到過去、現在與未來之共同,亦即一個地球下的所有人,既有過去的積累、當代的利用,也會有未來的需求。因此,永續原則、預警原則並非是空泛的名詞指涉,而是過去積累的適度評價與未來需求的當代反應,藉由對於不可逆轉的環境退化採取符合比例的預警作為(或深思後的不作為),並形成具規範作用的法律新體系,確保人類的生存得以永續。

為了未來,節制現在

延續上述討論,最具爭議的或許在於「為了未來世代,是否應該有意限制特定的資源型態?」資源是否無限可用?氣候系統、生物多樣性、文化遺址、臭氧層明顯無可替代,惟嚴格講,這些資源是否具有無窮之價值?是否確為未來世代所需?顯然不是容易立即回答之議題。

如果人類中心的法律系統造成當今環境退化的主因之一是合理的論證,那麼,「保護」環境其實仍然不脫這樣的人類中心思考,也就是環境對人類生存有利(益),就加以保護;反之,則暫時不管或棄置不論;為了反轉這樣的思維模式,我們必須全方位的重新理解環境與人類的關係,不管是政治上、經濟上、社會上,都是如此。過去保護不力,方法不對,現在則應改之。保護環境既是為了環境本身,也是從人的角度出發,只是這個角度迥異於過去的視野,在新政治、新經濟、新社會的新認同下,重新賦予環境在人類社會的地位,包括法律制度的回應等,都是人類世的新課題。跨時代的1972年斯德哥爾摩「人類環境」會議之名,將人類與環境併聯在一起思考,就是這個觀點的最佳註腳。

人類現在知道環境的保護直接關係到「人權」。例如健康環境的『權利』,不是僅僅只是人類生存上的「反射利益」,而是關乎生命、身體、健康、財富、自由的重要基礎,在光譜上被拋諸腦後的「環境」,重新賦予人權新的意涵,重新定義了人類社會的存在條件,這是環境保護對法律系統的重大衝擊,相信是好的衝擊,也是環境重新取得法律地位的重要契機。也因此,充實環境的實質內容所必須的「程序」,是重中之重,在網路以及科技的時代,知情、參與、具有環境意涵的公平審判是這樣的「環境相關基本人權」的重要體現,重要性不亞於環境的實質內容本身。

環境與法律的關係要不斷向下扎根,像種樹一樣

不可諱言人類中心的環境思考依舊盤據主要領域,但生態為心中的思想作為平衡與突顯也愈來愈受重視。生態體系的價值、生物多樣性的本質重要性、環境倫理從功利到環境本體、保護範圍從特定到一般,如此發展得到愈來愈多人的支持,改變思想,進而影響政治。在人類未知的海洋領域,這樣的生態中心思想更得以建立。以生態之特性思考同為干擾生態一環的人類行為,正是體現人類作為生態一分子,固有其權利,同時也有其責任與義務。

環境問題既在地、又國際。從規範的角度,國際上的環境公約不具強制力,富有彈性且機動的各種程序,說明多數環境規範紛雜,一點一滴尚未累積全觀,卻有鉅細靡遺的操作,可說是「雖軟不弱」。而國內的環境規制則是有無分明,以管制為上,並不那麼具備韌性或允許機動操作,卻反映出許多環境規制的「硬而無用」。就像其他法律規範一樣,環境規範如果不是來自一種誠摯的認諾,而是被迫的義務,還會是有效的規範嗎?環境問題是一個必須不斷「向下紮根」、努力挖掘的問題,而環境規範之誕生是來自人類的反省以及不斷修正法律的不當與不足。國際層級如此,國家層級也如此,企業與個人更是如此。

在國際上,國家的同意已經不具有決定性,公約機制的大會決議形成實質國際法,遵約之效果不同於一般的國際公法。在國內,環境規制繫於實定法,但企業社會責任、國際環境標準進展、民眾意識覺醒等,正形成另一種具實質拘束力的「壓力」與「影響力」。這是法律之外的「非正規規範」或「非典型規範」,持續累積與強化,其重要性不比法律、法規遜色,這部分更要借鑒於國際環境法的實際運作,隨時給國內環境法及時的助力。
發行人:謝英士主編:高思齊
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