環報第96期:法感與環境

汪洋中的一滴水

英國樹木保護令制度
英國的樹木保護令(Tree Preservation Order, TPO)制度規定於1947年《城鎮與鄉村規劃法》(Town and country planning in the United Kingdom) 的一項子法,全稱為The Town and Country Planning (Tree Preservation)(England) Regulations 2012,實施超過70年。英國擁有美麗的城市與鄉間景觀,其對樹木保護的方法有什麼特殊之處值得我們借鏡?

樹木保護令制度在英國的實施狀況很活絡,許多人嘗試用申請樹木保護令的方式,來保護其認為珍貴,或是即將被砍伐的樹木。例如薩默塞特(Somerset)的一棵在英國野櫻桃樹(白花)上嫁接日本櫻花樹(粉紅色)的「雙色草莓奶油樹」,在居民申請下獲得北薩默塞特郡議會制定的樹木保護令,理由是因為其具有外觀特殊性,「如果被移除是所有居民難以接受的」。

又例如為了阻擋英國鐵路網公司(Network Rail)的鐵路沿線伐木計畫,倫敦首都區內樹木最多的布羅姆利自治市議會(Bromley Council)在2018年主動制定2個樹木保護令,用於保護一批鐵路沿線生長的成熟橡樹,梧桐和白蠟木。

樹木保護令的制定條件為:「地方規劃當局為了『有益設施』(interests of amenity)或其他權宜考量,可以對個別樹木、群生樹木、林地制定樹木保護令。」禁止對受保護樹木等進行砍伐、削頂、連根拔起、故意破壞等行為。樹木保護令可以由地方規劃機關,通常為議會自行發動,或是經人民請求發動程序。

英國政府建議地方當局認定「有益設施」時,可以考量下面因素:

公眾能見度
該樹木或林地能夠被公眾看到的程度。通常應該在公共場所(例如道路或人行道)上看到樹木或樹木一部分,或者公眾可以接近該樹木。

個人,集體和更廣泛的影響
僅僅公眾可見度不足以保證命令的制定。還需評估其他特殊重要性,例如:
大小和形式;
作為有益設施的未來潛力;
稀有性,文化或歷史價值;
對景觀的貢獻和與景觀的關係;
對保護區的特徵或外觀的貢獻。

其他因素
在與評估樹木或林地的有益價值(amenity value)時,當局可以考量對自然保護的重要性或對氣候變遷的反應。

除了「樹木保護令」外,另一種保護樹木的方式是公告「保護區」(conservation area, CA)。保護區的相關規定在Town and Country Planning Act 1990的211節。保護區的樹木同樣未經許可不得砍伐破壞,但直徑小於7.5公分,或以疏伐為目的砍伐直徑小於10公分樹木者不在限制內。(於距離地面1.5公尺處測量)

任何對樹木的外力行為,除例外情形外,都必須在6-8周前申請地方當局許可,違反者屬於犯罪行為,將面臨最高2萬英鎊的罰款。如果情節嚴重,會由刑事法院審理,一旦認定罪行,罰款則不受金額限制。違反TPO者,通常還要進行補植計畫。建商、開發商違法案例往往受到輿論的批判。

申請許可時必須明確指出所涉樹木,告知要對樹木進行的工作以及理由,並提出替代種植的建議,包括數量,大小,種類和位置以及種植的時間。

例外的情形包括出於安全考量的處置,這種情況下,除非是立即緊急的危險,否則仍要提前5個月通知地方當局。同時要注意枯死樹木可能是其他動植物的棲地而受到生物多樣性相關的法律保護,不能任意清除。其他例外情形還有果樹的修剪、取得交通大臣同意的高速公路營運行為、與國家安全相關的工作等。維多利亞市甚至在2020年提案修正樹木保護法規,重新定義樹,該市的公園、設施主任Thomas Soulliere建議擴張樹木保護法規對樹的定義及於枯死樹木,若通過,未來沒有獲得地方議會許可,不得移除枯死樹木,且移除時依法需要補植兩棵樹。

英國對於受保護樹木的認定是相對嚴格的,例如里茲(Leeds)市的一則報導指出,該市自1945年以來大約制定2100份樹木保護令,為從單株到大片林地的樹木提供法律保護,相較於2018年該市的一次植樹活動就種下3萬棵樹,樹木保護的對象相當有限。

但從另一角度來說,每一份保護令的保護強度是高的,例如在衛報的房地產專欄等傳媒中,「我能不能修剪住宅周邊樹木」是經常可見的問題,可見這是民眾相當關心的法律議題。在登記方法上,則要求各地當局保存一份受保護樹木登記冊,載明: 命令所要求的項目、每項決定的日期和性質、任何有關同意補植條件的細節;且每份名冊均須在合理時間內供公眾查閱。

儘管介紹了諸多關於英國樹木保護制度的內容與實例,但下面這則新聞或許最能顯現英國地方議會對於TPO的態度:

2019年底,牛津市一棵80年歷史的山毛櫸,因為居民抱怨這棵樹擋住他們通往花園的路。這棵樹之上沒有任何樹木保護令,但是當樹醫生造訪這棵樹之後,卻向牛津市議會提出申請TPO,反對的居民則主張大樹在他家後院不斷掉落果實,而且擋住電視訊號,甚至有枝幹掉落的危險。贊成制定TPO的市議員表示,在氣候緊急情況下,我們所有人都有義務種植盡可能多的樹木,人們必須習慣其帶來的不便。然而市議會最終拒絕制訂保護令,投下反對票的市議員表示,當樹木明顯引起問題時,樹木的公共價值是否強大到需要採取各種方法拯救樹木? 需要辯證。

從英國經驗可以得知,樹木所代表的公共利益經常會與私人利益相衝突,例如居住的便利或開發需求,如何調和兩者成為樹木保護制度的關鍵。英國樹木保護制度擁有樹木保護令與保護區兩種保護樹木的方式,為決策者保留更多選擇,同時也沒有使用明確的數值定義應受保護的樹木,除了灌木與樹籬,都可以申請保護令,這樣的規範方式是否能為都市的樹木保護保留更多彈性? 值得我們思考。
發行人:謝英士主編:高思齊
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