環報第91期:原住民是氣候變遷的守護者與獲益者

法律可以讓環境更好

原住民是氣候變遷的守護者與獲益者
「共有物」的建制是新政治的標誌,也是社會建立新價值的契機。

談台灣的共有物,就不能離開原住民。

原住民所在的地方幾乎是台灣共有物的象徵,山川與原住民同在。

這既是原住民的歷史情境,也是原住民未來的生存契機。

過去台灣對待原住民的態度、乃至認知,都是從歷史、從政治的角度出發,以致雖有原住民族基本法,甚至劃設傳統領域,卻依舊不清楚未來的輪廓。

揆其原因,我們太少注意到原住民在氣候時代的關鍵角色,以及原住民對氣候變遷可以做出的貢獻。

根據統計,良善的原住民土地管理消極方面將可減少碳排6.9 GT,積極則可儲碳849.3GT,比發展高鐵所可達成的減碳1.52GT,效果還好。與種樹的減碳效益18.06GT,完全可以相輔相成。

原住民所在的山林深受氣候變遷影響,卻也存在契機。

原住民一直以來飽受歧視的對待,而且可能是雙重的歧視;一方面因為原住民身分而有不公平的對待;一方面因為氣候變遷導致遷移之風險;

有一點可以確定的是,原住民如果欠缺氣候調適的認識,尤其是機會的部分,將是莫大的損失,對整個台灣而言更是如此。

許多人關注原住民的傳統生態知識與氣候調適的關係及意義,事實上,原住民的氣候角色可被強調的部分應該是整體國家政策的重要組成,不但不可分割,且應儘速整合面對。

概念上,視地球為共有物可以是一切規範的前提。此之共有物不是像土地共有那樣的巨觀、微觀概念,而是像氣候系統、海洋、山川那樣,藉由季風或循環,歸屬全體,不分東西南北,種族膚色宗教性別老少。這樣的共有物,其治理是不分畛域的,不受主權限制,不能「只是一部分」;最適合作為治理規範依據的,即是法律體系的建立,在不同法系的文明裡,對於共有物之規範或被埋藏,或被忽略,都有待挖掘;如果從缺,就要重新建立。

此即聯合國推動「全球環境公約」(
Global Pact for the Environment) 的背後引力,即使不能一步到位,但總的趨勢不會改變,特別是1992年通過的兩個重要國際環境公約給予未來一個可行的指引。那就是氣候變遷綱要公約與生物多樣性公約。

此外,各國匯聚的個別能量,特別是在環境法治的推動上,則有參照作用。拉丁美洲的「自然權利」崛起,是新世紀的一個驅動,各地風起雲湧的捍衛自主環境權利也起一定作用。「主權」對自然資源的行使方式與結果,受到更多挑戰與檢視,不再如此絕對。曾經被「釋放」、「解構」、「私有」為各式財產權形式的共有物,回收不易;如何在分化的共有物的現實上,對「被財產化的共有物」加以合理的調節,維繫一定的生態與環境穩定,同時維持人類的成長,將是民主與自由體制的最大挑戰;反之,「共產」制度底下的共有物(土地)在新時代竟又取得先機,加上科技的助力,頗具震攝力。水源的利用、污染的排放以及山林的開採與延擴,都是共有物加速蒙塵的明證。

理論上,共有物不以「被誰擁有」為必要,更不應該將之「產權化」,就此而言,法律制度應該非常注意權利的後設性,有了「權利」並不必然表示權利得以伸張或落實。即使因為主權、因為國家的緣故,導致本應相通的水資源政策、河川政策、山林政策、大氣政策、廢棄物政策,都變得破碎而支離。相對於受限於主權所導致的國家自然資源治理紊亂,國際環境公約則提供了一個價值的導引以及規範的起點,儘管其細節猶待補充,且頗費時日。

綜上所述,原住民的氣候角色一言以蔽之,就是整體法律體系價值的呈現,反應在原住民相關的法治,並加以落實。具體言之,例如原住民族基本法第21條規定:政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益。

政府或法令限制原住民族利用前項土地及自然資源時,應與原住民族、部落或原住民諮商,並取得其同意;受限制所生之損失,應由該主管機關寬列預算補償之。
前二項營利所得,應提撥一定比例納入原住民族綜合發展基金,作為回饋或補償經費。
前三項有關原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地之劃設、諮商及取得原住民族或部落之同意或參與方式、受限制所生損失之補償辦法,由中央原住民族主管機關另定之。


這個條文就是最適合作為原住民運用「整體法律體系」的關鍵條文,而不僅僅是諮詢程序那樣的安排,應該注入「氣候眼光」,使這個條文成為具體落實原住民在氣候時代的生存權益與氣候利益的一環,從程序到實質,賦予原住民新的氣候地位,正是原住民的氣候契機所在。(待續)
發行人:謝英士主編:高思齊
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