司改，為環境

我們需要為環境著想的司法

(一)司法在環境中扮演的角色

曾任美國哥倫比亞特區上訴法院法官的Patricia McGowan Wald，在1992年的文章「The Role of the Judiciary in Environmental Protection」中提到，由於立法不可能時時刻刻進行，加上執法機關被賦予極大的裁量權，使法院在環境保護的作用相當重要。法院必須是一個公正、中立的仲裁者，確保法律被執行與統一適用，並確保公民對於執法機關的專擅與任意行為能獲得救濟。

Wald法官認為，雖然有人擔心非專業法官不能理解環境法的精隨，但大多數情況下，法官已經證明自己有能力與選舉產生的立法者、以及機構決策者一樣掌握其要領。在面對一些針對聯邦或州政府的給付訴訟，審判法庭有時會戲劇性地行使權力，例如阻止木材販售、立即責成企業處理所有的廢棄物，或禁止新的下水道接管。這些裁定對政府決策有重大影響，如果沒有這種強力的司法，行政機關的全力很難受到節制。而立法監督太過零星，較難發揮整體作用。

幸運的是，司法監督是可能的，因為主要的環境團體可以在法庭上與政府面對面。普通公民很少有資源進行這種訴訟，畢竟審判和上訴消費的時間和金錢過多。

最後，法院在環境法中的作用還包括: 協助立法機關和行政主管機關回答四個基本問題：我們如何補償那些因為環境變化而遭受損失的人？我們如何從獲利的人那裡取得賠償？我們如何監控科技，確保不會讓我們受到損害？我們如何將傳統的法律概念適用於一個越來越複雜的科學世界？

看完Wald法官的文章，我們知道司法在環境治理工作上有非常積極的功能。而美國司法的環境挑戰在川普當選總統後正要開始。川普上任後開放大西洋與北極水域的石油探鑽，同時提供新的石油和天然氣開採權，並放寬對燃煤電廠的空汙管制，取消歐巴馬政府對抗氣候變遷的若干努力。

美國知名環保團體--山巒協會(Sierra Club)已經對上述數端破壞環境的新政，對美國政府提起訴訟，讓司法成為守護環境法的最後一道防線。

(二)對司改的建言

如同前一單元所述，台灣的三權分立模式是弱法治，也就是行政最大、立法次之，司法殿後，在環境領域更是如此。

去年11月開始總統府召開司法改革國是會議，目的是「重建人民對於司法的信賴，讓司法能夠回應人民的期待」。其中「環境案件的偵查與訴訟程序」被列為討論議題之一，司法院、法務部、環保署、警政署均提出若干意見。

針對環境的司法改革，我們提出幾點看法：

1. 從司改會議分組方式來看，還是不會為「人」以外的事物謀福利。

司改國是會議用分組方式進行，共分為五組，分別是「第一分組：保護被害人與弱勢者的司法」、「第二分組：全民信賴公正專業的司法」、「第三分組：權責相符高效率的司法」、「第四分組：參與透明親近的司法」、「第五分組：維護社會安全的司法」。

環境不會發聲，只能等待有心人發現傷害，並倚賴執法人員加以制止。在這個層面上，其實我們的自然環境是最弱勢的「權利主體」。然而，在本次司法改革國是會議的分組中，所謂被害「人」、弱勢「者」，均以人為主體，並未包含「環境」在內。如果司法還是以「人」的法制在思考，恐怕無法達到永續發展的目標。
對照今年3月14日，紐西蘭國會三讀通過一項法案--《旺加努伊河索賠和解法》 (Whanganui River Claims Settlement Bill)，賦予旺加努伊河法人地位。本案將在總督簽署後生效，旺加努伊河將成為世界上第一個擁有法人身份的自然資源。

我國的環境法治還要多久才能發展出以環境為主體的思維？

2. 環境司法的討論不應限縮於刑事與處罰，還有政策與民事。

在缺乏環境主體的思維下，環境議題被分入「第三分組：權責相符高效率的司法」，討論核心聚焦在如何降低環境犯罪、違法。

這樣的取徑是落後國際的。因為相較於違反環境法的行為，政府政策對於環境的破壞往往是更巨大的，而這些政策通常具有合法的外衣。

在多數先進國家，環保團體可以對政府政策提出訴訟，但在台灣的法規卻阻絕了這條路。我們的公益訴訟只能針對行政機關的行政怠惰起訴，無法對行政機關本身破壞環境的政策提起訴訟，甚至落後於中國大陸環境保護法於2014年增修的規定:「對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可環保公益組織可以向人民法院提起訴訟。」(第58條)

2013年，荷蘭環保團體Urgenda在886名荷蘭公民成為共同原告(co-plaintiffs)下，起訴荷蘭政府，因為荷蘭政府擬定的溫室氣體減量目標過低。經過一年多的訴訟，海牙地方法院最終在2015年6月24日做出判決，下令強制要求荷蘭政府以1990年的溫室氣體排放量為基準，在2020年之前降低溫室氣體排放量達25％。海牙地方法院宣讀判決時指出：「政府有責任保護人民免於『迫在眉睫』的危險，包括避免氣候變遷對低窪國家影響的法律義務。」

在台灣，環保團體想要將氣候變遷的政策爭議帶入法院，恐怕還是遙遙無期。

3. 缺席的部門太多。

環境教育法涵蓋所有部門，但是司改會議並沒有反應出這樣的精神，只有邀請司法院、法務部、環保署、警政署出席發表意見，與環境問題高度相關的經濟部、交通部、內政部均未受邀列席。可見，在司改國是會議的主事者心中，環境的意涵過於狹隘，也無法彰顯此次司改國事會議的道德高度與前瞻性。

4. 法官應在既有法裡面，找出最能保護環境的法律精神，並加以應用。

例如環境基本法在2002年通過，當時被各界認為是環境保護法治的一大進展，但環保署卻在2015年指出「環境基本法為綱領性、原則性或政策性之規定」，將環境基本法打入冷宮。

司法院怎麼看環保署的見解？環境基本法揭櫫的「永續原則」(第2條)、「環境優先原則」(第3條)、「預警原則」(第27條)，如何用在起訴書與判決書之中？

觀察過去環境相關判決資料，將環境基本法納入起訴書狀的原告所在多有，但法院少有正面回應，似乎也並未重視這部環保大法。

此外，2015年6月森林法修正，新增「樹保專章」，要求各地方主管機關普查轄區內有生態、生物、地理、景觀、文化、歷史、教育、研究、社區及其他重要意義之「群生竹木」、「行道樹」或「單株樹木」，並列冊加以保護。甚至森林法第一條立法目的，也同時從「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用」，新增「為保護具有保存價值之樹木及其生長環境」。

森林法「樹保專章」的出現，代表我國法律對樹木的「保護對象」從整體(森林)到個別(樹木)，而「保護方式」從刑法到一般民事權利。尤其是後者具有重大的法律意義。

「樹保專章」賦予樹木什麼權利？根據森林法第38-3條第1項規定，被主管機關公告為受保護的樹木，不得任意「砍伐」、「移植」、「修剪」或以其他方式「破壞」，並應「維護其良好生長環境」，這些禁止規定就成了受保護樹木「樹權」的內涵。

地方主管機關依法有保護樹木的義務，將來地方行政機關如怠於執行，人民或公益團體可否透過環境基本法第34條關於公益訴訟的規定，以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟，則有待實務案件的嘗試與衝撞，以及法院的正面回應。

5. 如何能導入世代正義?

1993年6月，菲律賓也有42名兒童代表他們自己、未來世代，並由他們的父母作為訴訟代理人提起訴訟，宣稱伐木協定將造成比菲律賓過往更加快速的森林砍伐，侵害了菲律賓憲法第三章第16 條所保障的「平衡、健全的生態權利」以及「自我存續的權利」。請求法院撤銷菲律賓環境資源部所發佈的數個伐木協定(Timber licence agreements, TLAs)，並應停止受理、更新。

菲律賓最高法院最後作出有利於兒童的判決，寫下有突破性的內容：「擁有乾淨的環境、可以生存的土地的權利，是未來世代延續的基礎，維持環境是代際的責任，任何世代都有責任保護環境，而兒童可以透過訴訟，代表自己和未來世代主張這些權利。若環境資源部允許持續的伐木，伐木造成的環境損害，以及雨林資源的缺乏，都會是對兒童，以及未來世代人民的損害與利益侵吞。」

但在台灣，根據民法規定，7歲以上20歲以下的人稱為限制行為能力人，不能單獨提起訴訟，需要經過父母雙方均允許才能成為訴訟當事人。如果20歲以下小朋友沒有司法權利，就等於全台有490萬人口沒有辦法為他們的權利發聲。如果讓這些未成年人無法進入司法系統，我們就無法好好檢視這個generation有什麼利益，特別是理應跟他們有絕對關係的自然資源利用與環境問題，在此情況下，如何奢談「永續」。

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發行人：謝英士主編：高思齊

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