環境品質文教基金會
環報第61期:環報改版再出發,一份「先環境,後法律」的環境法治電子報
司改,為環境
我們需要為環境著想的司法
(一)司法在環境中扮演的角色
曾任美國哥倫比亞特區上訴法院法官的Patricia McGowan Wald,在1992年的文章「The Role of the Judiciary in Environmental Protection」中提到,
由於立法不可能時時刻刻進行,加上執法機關被賦予極大的裁量權,使法院在環境保護的作用相當重要。
法院必須是一個公正、中立的仲裁者,確保法律被執行與統一適用,並確保公民對於執法機關的專擅與任意行為能獲得救濟。
Wald法官認為,雖然有人擔心非專業法官不能理解環境法的精隨,但大多數情況下,法官已經證明自己有能力與選舉產生的立法者、以及機構決策者一樣掌握其要領。在面對一些針對聯邦或州政府的給付訴訟,審判法庭有時會戲劇性地行使權力,例如阻止木材販售、立即責成企業處理所有的廢棄物,或禁止新的下水道接管。這些裁定對政府決策有重大影響,如果沒有這種強力的司法,行政機關的全力很難受到節制。而立法監督太過零星,較難發揮整體作用。
幸運的是,司法監督是可能的,因為主要的環境團體可以在法庭上與政府面對面。普通公民很少有資源進行這種訴訟,畢竟審判和上訴消費的時間和金錢過多。
最後,法院在環境法中的作用還包括: 協助立法機關和行政主管機關回答四個基本問題:我們如何補償那些因為環境變化而遭受損失的人?我們如何從獲利的人那裡取得賠償?我們如何監控科技,確保不會讓我們受到損害?我們如何將傳統的法律概念適用於一個越來越複雜的科學世界?
看完Wald法官的文章,我們知道司法在環境治理工作上有非常積極的功能。而美國司法的環境挑戰在川普當選總統後正要開始。川普上任後開放大西洋與北極水域的石油探鑽,同時提供新的石油和天然氣開採權,並放寬對燃煤電廠的空汙管制,取消歐巴馬政府對抗氣候變遷的若干努力。
美國知名環保團體--山巒協會(Sierra Club)已經對上述數端破壞環境的新政,對美國政府提起訴訟,讓司法成為守護環境法的最後一道防線。
(二)對司改的建言
如同前一單元所述,台灣的三權分立模式是弱法治,也就是行政最大、立法次之,司法殿後,在環境領域更是如此。
去年11月開始總統府召開司法改革國是會議,目的是「重建人民對於司法的信賴,讓司法能夠回應人民的期待」。其中「環境案件的偵查與訴訟程序」被列為討論議題之一,司法院、法務部、環保署、警政署均提出若干意見。
針對環境的司法改革,我們提出幾點看法:
1. 從司改會議分組方式來看,還是不會為「人」以外的事物謀福利。
司改國是會議用分組方式進行,共分為五組,分別是「第一分組:保護被害人與弱勢者的司法」、「第二分組:全民信賴公正專業的司法」、「第三分組:權責相符高效率的司法」、「第四分組:參與透明親近的司法」、「第五分組:維護社會安全的司法」。
環境不會發聲,只能等待有心人發現傷害,並倚賴執法人員加以制止。在這個層面上,其實我們的
自然環境是最弱勢的「權利主體」。然而,在本次司法改革國是會議的分組中,所謂被害「人」、弱勢「者」,均以人為主體,並未包含「環境」在內。
如果司法還是以「人」的法制在思考,恐怕無法達到永續發展的目標。
對照今年3月14日,紐西蘭國會三讀通過一項法案--《旺加努伊河索賠和解法》 (Whanganui River Claims Settlement Bill),賦予旺加努伊河法人地位。本案將在總督簽署後生效,旺加努伊河將成為世界上第一個擁有法人身份的自然資源。
我國的環境法治還要多久才能發展出以環境為主體的思維?
2. 環境司法的討論不應限縮於刑事與處罰,還有政策與民事。
在缺乏環境主體的思維下,環境議題被分入「第三分組:權責相符高效率的司法」,討論核心聚焦在如何降低環境犯罪、違法。
這樣的取徑是落後國際的。因為相較於違反環境法的行為,政府政策對於環境的破壞往往是更巨大的,而這些政策通常具有合法的外衣。
在多數先進國家,環保團體可以對政府政策提出訴訟,但在台灣的法規卻阻絕了這條路。
我們的公益訴訟只能針對行政機關的行政怠惰起訴,無法對行政機關本身破壞環境的政策提起訴訟,甚至落後於中國大陸環境保護法於2014年增修的規定:「對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可環保公益組織可以向人民法院提起訴訟。」(第58條)
2013年,荷蘭環保團體Urgenda在886名荷蘭公民成為共同原告(co-plaintiffs)下,起訴荷蘭政府,因為荷蘭政府擬定的溫室氣體減量目標過低。經過一年多的訴訟,海牙地方法院最終在2015年6月24日做出判決,下令強制要求荷蘭政府以1990年的溫室氣體排放量為基準,在2020年之前降低溫室氣體排放量達25%。海牙地方法院宣讀判決時指出:「政府有責任保護人民免於『迫在眉睫』的危險,包括避免氣候變遷對低窪國家影響的法律義務。」
在台灣,環保團體想要將氣候變遷的政策爭議帶入法院,恐怕還是遙遙無期。
3. 缺席的部門太多。
環境教育法涵蓋所有部門,但是司改會議並沒有反應出這樣的精神,只有邀請司法院、法務部、環保署、警政署出席發表意見,與環境問題高度相關的經濟部、交通部、內政部均未受邀列席。可見,在司改國是會議的主事者心中,環境的意涵過於狹隘,也無法彰顯此次司改國事會議的道德高度與前瞻性。
4. 法官應在既有法裡面,找出最能保護環境的法律精神,並加以應用。
例如環境基本法在2002年通過,當時被各界認為是環境保護法治的一大進展,但環保署卻在2015年指出「
環境基本法為綱領性、原則性或政策性之規定
」,將環境基本法打入冷宮。
司法院怎麼看環保署的見解?環境基本法揭櫫的「永續原則」(第2條)、「環境優先原則」(第3條)、「預警原則」(第27條),如何用在起訴書與判決書之中?
觀察過去環境相關判決資料,將環境基本法納入起訴書狀的原告所在多有,但法院少有正面回應,似乎也並未重視這部環保大法。
此外,2015年6月森林法修正,新增「樹保專章」,要求各地方主管機關普查轄區內有生態、生物、地理、景觀、文化、歷史、教育、研究、社區及其他重要意義之「群生竹木」、「行道樹」或「單株樹木」,並列冊加以保護。甚至森林法第一條立法目的,也同時從「為保育森林資源,發揮森林公益及經濟效用」,新增「為保護具有保存價值之樹木及其生長環境」。
森林法「樹保專章」的出現,代表我國法律對樹木的「保護對象」從整體(森林)到個別(樹木),而「保護方式」從刑法到一般民事權利。尤其是後者具有重大的法律意義。
「樹保專章」賦予樹木什麼權利?根據森林法第38-3條第1項規定,被主管機關公告為受保護的樹木,不得任意「砍伐」、「移植」、「修剪」或以其他方式「破壞」,並應「維護其良好生長環境」,這些禁止規定就成了受保護樹木「樹權」的內涵。
地方主管機關依法有保護樹木的義務,將來地方行政機關如怠於執行,人民或公益團體可否透過環境基本法第34條關於公益訴訟的規定,以主管機關為被告,向行政法院提起訴訟,則有待實務案件的嘗試與衝撞,以及法院的正面回應。
5. 如何能導入世代正義?
1993年6月,菲律賓也有42名兒童代表他們自己、未來世代,並由他們的父母作為訴訟代理人提起訴訟,宣稱伐木協定將造成比菲律賓過往更加快速的森林砍伐,侵害了菲律賓憲法第三章第16 條所保障的「平衡、健全的生態權利」以及「自我存續的權利」。請求法院撤銷菲律賓環境資源部所發佈的數個伐木協定(Timber licence agreements, TLAs),並應停止受理、更新。
菲律賓最高法院最後作出有利於兒童的判決 ,寫下有突破性的內容:「擁有乾淨的環境、可以生存的土地的權利,是未來世代延續的基礎,維持環境是代際的責任,任何世代都有責任保護環境,而兒童可以透過訴訟,代表自己和未來世代主張這些權利。若環境資源部允許持續的伐木,伐木造成的環境損害,以及雨林資源的缺乏,都會是對兒童,以及未來世代人民的損害與利益侵吞。」
但在台灣,根據民法規定,7歲以上20歲以下的人稱為限制行為能力人,不能單獨提起訴訟,需要經過父母雙方均允許才能成為訴訟當事人。如果20歲以下小朋友沒有司法權利,就等於全台有490萬人口沒有辦法為他們的權利發聲。如果讓這些未成年人無法進入司法系統,我們就無法好好檢視這個generation有什麼利益,特別是理應跟他們有絕對關係的自然資源利用與環境問題,在此情況下,如何奢談「永續」。
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發行人:謝英士
主編:高思齊
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