從邊緣到核心：環境的本體論尚待建立
「環境」的內涵到底是什麼？要如何定義才能為執法的規範提供適當的指引？
不可否認，「環境」受到重視，從國際到國內，有愈來愈多的趨勢。在許多先進國家，環境已經成為新世代的共同語言，也是攸關政治的一件大事。從環境正義到氣候正義，標示著一個新的時代的降臨。可以說，「環境」已經擺脫現實政治的邊緣地位，慢慢朝核心邁進。但是距離以環境為核心的境界則還需努力。
聯合國破天荒的承認健康環境權是基本人權，正是標誌這個趨勢的最新發展。當然，這只能看作是健康環境權的『被看見』，距離『被實現』的階段還很遙遠。
台灣作為全球第20大經濟體，半導體、電腦相關產業聞名於世界，究竟怎麼看待環境？我們先以環境基本法（2002）第2條的規定為例，「本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。」舉凡自然環境、人為環境、人文環境，幾乎無所不包。正因如此，更可證明環境的範疇廣泛，界定不易，在形成倫理與規範的過程中，常成為無法克服的障礙。
從刑事的角度，嚴格講起來，台灣並無「環境犯罪」，各種「環境法律」中的刑罰規定，是特別刑法的肥大化，並不代表「環境」已經成為刑法體系的一環，甚至，還有認為環境的「倫理可非難性」有所欠缺，一般破壞環境的行為常有「並非犯罪行為」的心態，使得追訴「環境」犯罪的行政、立法、司法，不但體制未明，還頗有動輒得咎之感。
事實上，多數環境立法中大多數禁止的犯罪行為都涉及與違反許可證或其他禁止犯罪行為。這些罪行中沒有明確說明精神因素，也就是一般所稱的罪責要素的主觀成分。因此，一旦客觀的許可標準被違反或者其他禁止行為出現，被告的罪責理應構成。例如，禁止未經授權將可能危害環境的廢棄物或排放物排放到環境介質中，是以行為判斷為主。透過消除犯罪結構中的罪責要素，這些犯罪被納入正式犯罪。法院也足以認定被告人實施了禁止行為，作為給予刑事制裁的依據。問題在於「程度」與「危害」。這又涉及到行為與危害的因果認定，除有重大危害的外觀與感受，環境相關的犯罪常被視為微罪，或者不具倫理非難性，環境取締的「民代關說」蔚為常態，大抵是這樣的「無犯罪意識」的反應。
環境法治是一門特別需要環境法律原則指引的領域
光將「環境權」入憲並不能保障環境權的實現，因為這涉及一定的歷史沈澱、文化素養以及執法的水平，否則，全球170幾個國家已經將環境權入憲，何以全球環境問題愈趨嚴重，環境治理依舊成效不彰？
何以致此？除環境的定義問題不容易取得共識，成為立法與執法的困境外，環境的概念與環境法的實施，常會陷入文義不清，內容模糊的爭議。特別需要妥善的運用環境法原則，作為引導，逐漸在個案中累積經驗，獲致更高的共識，才能取得良好的效果。
比如預警原則。從1970年的德國法開始，後續的許多國際環境公約、宣言，紛紛採行。如世界自然憲章（1982）、維也納保護臭氧層公約（1985）、里約宣言（1992）、生物多樣性公約（1992）、氣候變遷綱要公約（1992）、海洋法公約（1994）等。此即，當發現行為或政策有「合理可見」（reasonably foreseeable ）的損害風險，即使科學尚缺共識（損害之發生並不確定）、但確有嚴重威脅或不可逆的損害時（例如財產永久損失、人類生命的喪失、生物多樣性的淪喪等），國家或企業就有義務採取預警措施。此外，預警原則還可以進一步導出證明無損害的舉證責任在於制訂政策之一方、實施開發行為的一方，而不是被害者。
從國家的責任觀之，預警原則也是判斷國家責任的一個重要指引，依照不同的實際情況，推導國家可能負擔或者應該承擔的責任。
另如，污染者付費原則。要如何界定污染者的範疇？以及付費的多寡、時程，如何發揮其效果，都是環境政策與環境責任判斷的重要依據。2050淨零目標之實現，與此原則之運用與貫徹至有關聯。
再如，共同但有差別責任原則。這是平等原則的國際法化，從維也納臭氧層公約（1985）、蒙特婁議定書（1987）、生物多樣性公約、氣候變化綱要公約、對抗荒漠化公約（以上三者均為1992通過），此一原則具有普世性，例如允許不同國家對於氣候「目標」與「行動」存在差異性，但並不表示不能究責。
台灣的法院可以將以上原則理解為國際習慣法，並在國內法找到相關依據。舉例言之，溫室氣體減量及管理法第五條的立法理由引進氣候綱要公約第三條的「共同但有差別責任」、「預警原則」；環境基本法第4條規定：「環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。」同法第8條規定：「各級政府施政應納入環境保護優先、永續發展理念。」均為適例。
換言之，倘能妥善運用上述原則，不僅可以活絡環境政策的「法治」基礎，更可據此法治，「落實」環境治理的目標，一舉多得。
如此一來，才能活化環境法的生命力。例如，環境基本法第3條規定「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」就不會只是一個「具文」，被當作是「宣示性」的條文，而是一個活生生的、可以運用的、有助於環境治理的條文。畢竟，法律的規範是一種形成過程，從公布那一刻開始，可以透過理論與實務的交互參照，運用解釋賦予生命。例如什麼是「環境優先」必須透過個案逐一解釋。沒有明定法律效果，不代表國家沒有責任。
公益的具體化
法官法第十章第86條規定：「檢察官代表國家依法追訴處罰犯罪，為維護社會秩序之公益代表人。檢察官須超出黨派以外，維護憲法及法律保護之公共利益，公正超然、勤慎執行檢察職務。」這或許是台灣唯一指定檢察官為公益代表人的條文，具有制度上的深層意義與價值，卻長期遭到忽略，正如同其他領域的「公益」一般。
檢視各項法律規定，立法委員行為法、公務人員考績法都沒有「公益」條款。
公務人員考績法施行細則第14條則規定：「本法第十二條第一項第二款所稱專案考績一次記二大功，以有下列情形之一且為主要貢獻者為限：六、在工作中發明、創造，為國家取得重大經濟效益或增進社會重大公益，且未獲得相對報酬或獎金。」
公務員服務法第15條則規定：「公務員除法令規定外，不得兼任他項公職；其依法令兼職者，不得兼薪。公務員除法令規定外，不得兼任領證職業及其他反覆從事同種類行為之業務。但於法定工作時間以外，從事社會公益性質之活動或其他非經常性、持續性之工作，且未影響本職工作者，不在此限。公務員依法令兼任前二項公職或業務者，應經服務機關（構）同意；機關（構）首長應經上級機關（構）同意。公務員兼任教學或研究工作或非以營利為目的之事業或團體職務，應經服務機關（構）同意；機關（構）首長應經上級機關（構）同意。但兼任無報酬且未影響本職工作者，不在此限。公務員有第二項但書及前項但書規定情形，應報經服務機關（構）備查；機關（構）首長應報經上級機關（構）備查。」。
於是，在整個公務體系，公益成為想不得、說不得、做不得的事？因為公益不具有現實性，不具有制度上的實益。公益不能影響本職。公益是兼職，須長官同意。
做公益不能有報酬。換言之，於公務系統中，「公益」是以不領薪、不影響公務、事前同意、備查為要件。
然而，公益是如此的洪水猛獸，需要層層管制以限制其實現？
另，整部民法有6處提及公益，重要的有第33條第2項規定：「前項董事或監察人違反法令或章程，足以危害公益或法人之利益者，主管機關得請求法院解除其職務，並為其他必要之處置。這是基於公益理由所得採行的作法，但長期遭到忽略。另第412條第2項規定：「負擔以公益為目的者，於贈與人死亡後，主管機關或檢察官得請求受贈人履行其負擔。」對於日益增多的醫療、慈善等贈與，檢察官能否研議擴大適用之方法？值得探討。
相對於公司法鮮有公益之考量，證券交易法作為金融監理之法律，共有7處提及公益。例如，第43-5條第2項規定：「公開收購人所申報及公告之內容有違反法令規定之情事者，主管機關為保護公益之必要，得命令公開收購人變更公開收購申報事項，並重行申報及公告。」；第64條規定：「主管機關為保護公益或投資人利益，得隨時命令證券商提出財務或業務之報告資料，或檢查其營業、財產、帳簿、書類或其他有關物件；如發現有違反法令之重大嫌疑者，並得封存或調取其有關證件。」；第148條規定：「於證券交易所上市有價證券之公司，有違反本法或依本法發布之命令時，主管機關為保護公益或投資人利益，得命令該證券交易所停止該有價證券之買賣或終止上市。」以公益之名可得採取的作為頗多，足堪參考。
由上論述可知，「公益」在法治中的地位，除金融監理之外，尚不突出，且趨向保守。此所以賴總統曾有「做功德」之說，可說是「公益」在社會機制上充滿窘境的縮影。
先環境、後法律、求公益
一般政府機構或司法運作實務，對於環境與法律的關係常有誤解。亦即，不管是立法或司法，總是先從「法律」著手，再談及「環境」。
從刑法的角度，刑法有三種法益，國家，社會，個人。環境被看成是社會公益，屬於其中一環。
也就是說，刑法本身並沒有環境犯罪，環境不是主體，除非對社會有影響。刑法如此，其他民法、行政法、商法也不遑多讓。當法律無法回應社會的需求，前端不釐清，單靠後端的檢察官、行政機關追究，往往超出負荷。吾人應知，防止犯罪是環境保護的要素，並且有利於促進人類自治，但是如果防止環境犯罪竟以處罰的唯一目的時，就可能創造出一個環境安全但是不自由的社會。簡言之，刑罰有極限，肥大不是福。與其不斷創造新的、更嚴峻的刑罰，還不如思考如何從源頭導正政府與企業的環境破壞行為？
然而，即使要「先環境」，也是困難重重。除前述環境的範疇界定不易，規範不清之外，水、土、林、氣等各種環境法益彼此也時有衝突發生，要如何衡量與化解？這些都是現行法治尚未觸碰的盲點。
以氣候變遷為例，先環境的本體論：到底氣候變遷是什麼? 對於刑事司法系統會造成什麼衝擊?對於環境系統有什麼巨大挑戰? 怎樣認識它，再來考慮法律對應的方法？每一個環節都是挑戰。在先環境、後法律的過程中，公益的願景共伴浮現，這個路徑，是環境法治的必經之路。
結語
環境的本體、認識與方法正在形成核心的地位，需要更多「有力人力」竭盡心力以促其實現。
檢察官作為公益代表人的制度性意涵尚待有識之士充實。
根據以上論述，短期內，當前的「檢警聯繫會報」，可視為制度性做法之前置，應挹注更多資源，確保其高效運行，以跨越管轄之限制，追求環境正義。
此外，建議法務部考慮，根據法官法86條，創設檢察官公益代表人機制，即使是內部的協調聯繫機制，都於法有據。簡言之，以檢察官為主體、納入刑事追訴為後盾的組織型態，應該要制度化。例如：檢察官於辦理相關國土案件以及其他重大環境案件之後，對於現行政策與法律的問題，可以提出社會正義或環境正義報告書，以供社會參酌，改良立法與執法。或如，創設環境特偵組或環境特別檢察官制度，此可參酌美國獨立檢察官制度，既有民意基礎，並由國會賦予權限。由檢察官領導跨域管轄的事，需一定權限，一定資源，才可能追究行政、企業的責任，而非僅限於個人。另如設立環境超級基金，將司法罰鍰，或公務預算賦予檢察機關「鈔能力」，有預算為後盾，更能彰顯環境正義。
此外，為減輕特別刑法的肥大化，應考慮刑罰以外的其他措施。比如對於環境危害者，限制社群網路進用、限制公共運輸及遷徙之自由等？甚至，以環境教育之「實作」，要求各個遭到環境刑罰或行政罰處遇的大中小企業負責人實際參與、認識環境之重要？都需要新型的能力建構與制度設計。只要能夠讓環境更好，誰曰不宜？！