環報第145期:氣候時代下的法律解釋問題

法治觀察站

氣候危機就是人權危機:歐洲人權法院支持氣候訴訟的理由
四月九日,歐洲人權法院針對三項眾人矚目的氣候案件進行宣判,其中一項獲得法院的支持,另外兩項則被駁回,成功的案例頗有分析的價值。

歐洲人權法院的歷史

這是二次世界大戰後的產物,在慘烈的戰爭之後,1950年歐洲國家簽訂了全球首屈一指的「人權公約」,記取戰爭之教訓,以人權為本,促進戰後的復興。
這部領先全球的人權公約,在很多層面上,是聯合國「世界人權宣言」的實踐,更是其他接續通過的,諸如反種族歧視公約、公民政治權利盟約、經社文公約等的先驅。
人權公約顯然跟文化至有關聯,但也有與時俱進的挑戰。

歐洲人權公約(全名是歐洲保障人權和基本自由公約)在超過七十年的實踐中,不斷以公約「承認」、「肯認」、「確認」的人權「品項」、「光譜」,照耀著歐洲大地,適應各種新興的問題,從保障個人人權,進而鞏固整體歐洲人權「環境」,成就斐然。

目前歐洲理事會的全體會員國都已加入歐洲人權公約,其判決具有拘束力,各會員國有義務服從。公約的特色是,只要主張某國有違反公約之行為,即使非會員國之國民也可提出申訴。公約保障的權利範圍包括生命權、民刑事公正審判權、私生活及家庭生活受尊重的權利等。不過,基本上必須「窮盡」國內救濟程序,且必須在此終結程序之後六個月內提出申訴。且申訴不能對私人或私人機構(企業)提起。公約的訴訟通常不開庭,且不收費用,一旦涉訴國家接獲通知之後,就必須由律師代理。判決結果常會涉及具體的賠償金額,不履行的國家將受到歐洲理事會部長會議的監督,俾利確保執行效果。

在歐洲人權公約之後,其他大陸,例如非洲、拉丁美洲分別通過屬於「自己的」人權公約,也各自發揮了以人權推動區域發展與進步的作用。

亞洲國家並未發展出類似的區域人權公約,顯然有其政治、經濟、文化背景。台灣與歐洲互動密切,人權尤為其中關注焦點,例如漁業人權。台灣既然自詡人權立國,就各個國際人權公約之發展自應密切注意。此次歐洲人權法院對於方興未艾的各類型氣候訴訟的見解,如有可供參照之處,自不宜遺漏而自慚形穢。

歐洲人權法院的見解

在Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland 一案中,法院不出意料的,認定國家有減緩氣候變遷的「義務」,這是從歐洲人權公約第8條推導出來的,該條是以私人生活權的概念為基礎,氣候變遷既深刻影響私人生活之方方面面,國家自有義務承擔責任減緩其衝擊。

根據氣候承諾,瑞士誓言到 2020 年將溫室氣體排放量比1990年的水準減少 20%。但裁決稱,2013年至2020年間,瑞士的排放量僅減少了約11%。此外,該國未能使用可以量化其限制排放努力的工具,例如碳預算。

從結論上看似乎並不難,但事實上,要均衡歐洲各國不同的條件,從而得出趨近一致,其複雜性可想而知。

裁決稱,瑞士政府沒有「及時、以適當和一致的方式」採取行動,未能保護其公民的權利。

歐洲人權法院究竟是如何看待「氣候訴訟」(這是一個籠統的說法,可能是民事訴訟或行政訴訟屬性)?在此案的判決中,法院意識到處理氣候訴訟相關問題,必須「事先」考慮幾個問題:

第一、因果:這是大陸法系法律思維的典型,氣候訴訟的因果必須要加以考慮。與傳統的環境訴訟類型相較,氣候訴訟所涉及的通常非單點的特定環境問題,而是更複雜的全球問題。即使以人權為基礎控訴涉案國家,因果關係的面向也各不相同。既要考慮「受害」者的受害原因及地位,更要考慮涉案國家在公約之下的具體義務與責任。氣候因果問題的第一步是「溫室氣體排放」的控制,這是可以借助科學知識加以評估的事項。

其次是氣候衝擊的不同層面影響與當前及未來人權的關聯。具體言之:判斷人權是否受到侵害跟個人既有權利或生活條件的損害或受到損害的風險程度。第三、就個人或群體而言,損害或損害的風險與國家的行為之間的關聯判斷;第四、在多層因素影響溫室氣體排放中,判斷涉案國家的歸責是否成立;

再者,法院也必須考慮「舉證問題」。參照環境訴訟的舉證規則,法院認為「由主張者而不是否定者舉證是不可能的」(affirmanti, non neganti, incumbit probation),但光是主張涉案國家未遵守國內法規或技術標準是不夠的,但法院依然會參酌國際標準判斷個別權利是否受影響;法院同時會參酌相關的國際機構研究或報告,尤其是IPCC的報告,不管是涉案國家或原告都不爭執此份報告關於世紀末不增溫1.5度的必要性以及不可逆轉的巨大風險等內容。最後,在事實認定上,法院雖會參酌國內法院的發現,但不受其拘束,藉以衡量不同的利益。
特別值得注意的是,法院強調「公約是一個活生生的機制,必須以當前的狀況,配合國際法發展,加以詮釋。同時要反應漸增的人權高標準,始能判斷民主社會的基本價值是否遭到違背」。法院認為歐洲人權公約第8條可以適用到氣候訴訟,包括個人的健康,也擴及其福祉與生活水準,不管是基於實際的不利影響或嚴重的風險。國家的消極或不作為(例如未能妥適規制私人產業)至少符合後者(嚴重的風險)。

總的來說,法院承認充分可靠的證據指向人為氣候變遷確實存在,嚴重影響公約所確保的現在與未來的人權享有,會員國知之甚詳,且有能力採取行動,並且加快,以降低風險。

國家的氣候義務與責任

法院在決定本案適用歐洲人權公約第8條時,主要是以:一、有無對受害人的健康造成損害,或有無嚴重造成損害的風險;二、國家有無積極義務得以避免或降低損害卻未履行?三、此積極義務與責任構成國家必須採取有效保護措施,儘管措施有所不同;最終,國家所違反的義務與責任與損害或損害之風險之間的連結強度,涉及義務與責任的程度,以及所需措施的力度等判斷。

對涉案國家而言,法院於判斷時,應該要考量「比例」問題。亦即,涉案國家本身的溫室氣體貢獻度以及所能採取措施的能力。法院確認氣候變遷綱要公約及巴黎協定所提的「共同但有
差別原則」(CBDR),從全球的角度,每個國家的減量有其額度,且須根據其個別能力而有差異。即便如此,法院認為涉案國家也不能藉此托詞而豁免其責任。換言之,個別國家的責任要個別依照其所屬領土範圍之措施加以判斷,無須與其他國家有所牽連。

同時,法院也強調,不須考慮個別國家縱使採取措施是否會有不同的結果,只要國家不採取措施將會造成損害或有造成損害之風險即可,何況,依據聯合國氣候變遷綱要公約第3條第3款之規定,國家應該採取措施、預防氣候成因或降至最低,並減緩其不利影響。應該注意的是,儘管法院曾提及安全與健康環境的重要性,但是,僅僅主張一般性的環境破壞是不會被法院接受的,必須是受到公約保障的權利,且所涉的環境問題與個人的權利與利益相關,法院才會認可。法院謹慎的迴避了公共政策或政治的傾向,專注在成為公約保障權利的「個別法律問題」上。根據上述判斷標準,法院雖然排除了個別成員的受害者身分,但如果組織符合一定資格,法院承認其當事人地位。個人在氣候案件中必須高度暴露於氣候變遷的不利影響,且迫切需要個人保護;

基於上述理由,法院將另外兩個案件,一個是Careme v France;另一個是Duarte Agostinho v. Portugal and 32 other states。分別因為無法證明個人權利受損害以及未窮盡國內救濟程序以及未滿足管轄要求等而被駁回。

雖然起訴的數十位老太太一樣沒有證明權利受損,但代表老太太的組織KlimaSeniorinnen,英文Senior Women for Climate Protection(瑞士年長婦女氣候保護協會)之起訴資格則被法院承認。瑞士政府最終輸了案件。原因是因為相關氣候政策有嚴重缺陷,比如碳預算或其他量化溫室氣體排放的不足,且瑞士政府未能實現其自稱的減排目標,因此有違其所應採取的積極義務與責任。法院並未就補救措施進一步宣告,將之交付瑞士政府與歐洲理事會的部長委員會。法院可能自知其無法取代政府在氣候政策上制定更明確的、符合國家義務與責任的措施,故而僅是宣判而已。

台灣的借鏡

如果人權是檢視公平正義的尺度,那麼,人權也可謂是民主的頂梁柱,是自由與法治得以發光的底蘊所在。一個正常的國家,其法律與秩序之維繫脫離不了司法,特別是刑事司法的有效運行。刑事司法運作得當,公平正義得以伸張,公共安全得以確保,法治得以落實。貫穿其間的就是人權的保障。這不是空話,而是道道地地的實話。也許是過去法律的教育與實踐特別在意「政府作為」,因此人權被誤以為是針對政府行為的節制或反制。

實際上,人權是自由的前提,社會秩序如果脫離人權的檢驗標準,個人生命財產安全也將動搖。所以,人權從來不是「被告」人權的代名詞,而是「政府行為」的精進與普獲公眾支持的必要性。換言之,刑事司法的精良是公平與正義的基石,而不是相反。從犯罪的偵查、起訴程序、定罪科刑、獄政良窳、社會修復等過程,科技、倫理、法律、人才缺一不可。然而,在安全與個人尊嚴之間,刑事司法成為民主的最前線,必須要有扎扎實實的基礎,始能穩健維繫體制於不墜。

關於環境與氣候的「權利」,證明存在已經不易,證明受害更難。這樣的「困境」,反應在以公約明確保障權利與基本自由的歐洲人權公約,也一樣是「一般法律正常思維」。換言之,公約保障的權利與基本自由,包括生命、財產、私人與家庭生活受尊重、公平審判等權利,以及一些排除國家不當干涉的自由,例如酷刑、不人道待遇、恣意或非法拘禁、受權利與自由的歧視、驅逐或拒絕入境、死刑、集體驅逐外國人,都是公約法定的框架,不得逾越。那麼,氣候訴訟在台灣可以用什麼具體的權利或自由的理由據以主張?而法院又會以什麼判斷標準對待?
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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