環報第138期:環境正義的遲到與未到

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法律,到底是誰的法律?
法律是誰的法律?

這樣提問,似乎超乎一般人的理解。

中央法規標準法第2條:法律得定名為法、律、條例或通則,是為「法律之名」而設。第4條規定:法律應經立法院通過,總統公佈。這是針對法律的通過機關以及公佈機關而設。第3條規定:各機關發布之命令,得依其性質,稱規程、規責、細則、辦法、綱要、標準或準則。顯然各機關發布之命令,不管名稱為何,都不是法律。第5條規定:憲法或法律有明文規定,應以法律定之者;關於人民之權利、義務者;關於國家各機關之組織者;四、其他重要事項之應以法律規定之者;凡此事項應以法律定之,不能交給命令。第6條規定:應以法律規定之事項,不得以命令定之。第11條規定:法律不得牴觸憲法,命令不得牴觸憲法或法律,下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。同法第7條規定:各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令,應視其性質分別下達或發布,並即送立法院。理論上,立法院應該有各機關(包括中央或地方)即送立法院的職權命令或授權命令,以供參照。

以上規定,將法律與命令的位階與次序妥當配置,看似秩序井然,但實際上呢?

中央法規標準法可以視為「立法者」對於「何為法律」的一個框架性的意見,但「何謂法律」的實質性內容,則並未定義。

也因此,何謂法律的提問,回應各有不同。有人說,法律是一系列的規則組成的體系,由國家的強制力保證實施,這在台灣,找不到相應的規定位置。有人認為,法律是解釋性的概念,以實現正義,這樣的定義,同樣沒有「實證」的依據,純粹是一種理解。也有人認為法律,是由機關調和人民利益的規範,這種定義好像行政國家的口吻,跟法治國家有一定的距離。
可見,何謂法律的實質內容眾說紛紜,並無一定的標準。

換言之,學說上列舉的法律的特徵,例如確定性、明確性等等,更指涉一種法律的「理想模型」,並非法律的一般性定義。因此,法律的規定內容,如果文字不夠詳細,就必然會產生解釋性的問題,也必然會有類推或準用的「法理」。同樣的,如果內容與一般社會的價值或憲法揭櫫的價值相違背,那麼,「法律」也會有牴觸憲法的疑慮。這些賦予法律文字實質意義與內涵的機制,都是在補充或解釋法律原來不夠詳盡的缺憾,都在代替立法者「講出」原來想講的法律。本來第一眼看到「法律」的人,對於「法律語言」是不是精準,是抱持完全相信還是謹慎保留的態度,就會涉及對法律的不同解讀。

法律經常是不等值的立法者語言,依其重要性而有不一樣的對待與評價。的確,法律制定之初,有其目標設定,範圍有大小,影響有深淺,確實並非「法法等值」。所謂「法的一般性」到底指的是什麼?如果遁入正義、理念、價值之類的窠臼,恐怕引喻失義,無法找到對稱之所在。那麼,法律是否仍有一般性?如果這裡講的不是「法律的效力」,上述以國家最後強制後盾所確保的法律,又會是什麼?法律是屬於誰的法律,是不是一個問題?

行政者的法律與司法者的法律

同為法律,既出立法之門,就是「普遍適用」的法律。然而,實際上,法律的樹苗在誰的手上,就會長出什麼樣的花朵。立法之初,目的、內容、工具、效果,均有一定的範疇與限定。行政者執以為據,司法者論證以求正解。以美國為例,在美國行之有年的判斷要素包括:規制本身的經濟衝擊、政治重要性、有無擴權之嫌、規制的法律依據等,極為重視「是否來自國會」之授權。台灣的司法實踐似乎並無這套「形式審查標準」。非僅如此,一般立法運作還是存在概括規定,實質授權給行政部門,長久以來,特別在行政法領域,幾乎是以行政者之立場詮釋法律,且以之為正解。

這種「授權立法」已成為主流,開始形成「行政機關成為實質的立法者」的格局司法者難以、也不一定願意、有能力檢視這個格局背後所代表的「行政優位」的問題,漸漸的,立法之初的目的、內容、工具、效果等等,凡此規定之「邊界」何在?漸遭遺忘。法律愈來愈像是行政者的工具,以法律之名,實則為授權立法之無限蔓延,而司法者也習慣於這樣的「現實」,成為行政者的法律的支持者與捍衛者,行政者的法律有了行政機關與司法機關的雙重壁壘,難以攻破。

這也可以適度說明,即使台灣廣設「各級行政法院」,但是法律始終脫離不了以行政立場為尊的弊病,人民想要透過行政救濟以爭得法律正義,難上加難。加上個案救濟的特性,在一般行政訴訟當中,法院也很少直接否定「整個」行政計畫或者法規命令與授權命令的「效力」,表現出一種「司法對行政權力之節制」(如果不是支持與捍衛的話),與權力分立之平等本質實有違背。

從現實的角度,「行政者」有其行政為主的優位性,並不是一個習慣自我反省的主體,偶而自我撤銷行政處分或決定的,甚至會背負「圖利」的罪名,這個刑責的目的或許在於平衡巨大的行政裁量餘地的權力,卻往往也會造成矯枉過正。以台灣而言,撤銷行政訴訟必須訴願先行,問題是,行政者的法律意識如此不可動搖,以致訴願幾乎形同自殘,徒具形式之外,也頗有「折磨先行」的另類效果。

唯一期待的,只剩行政法院,這本是「司法者」檢視「行政者」的機會,因此,處在法院兩端的人民與行政機關各自的法律觀就成為「爭點」。沒有實證研究證明司法者「依賴」、「屈從」行政者,但是,從行政法院的勝率觀察,行政者的法律得到司法者支持的比例甚高,行政者的法律觀成為司法者背書的法律觀,在此情勢下,法律是屬於誰的法律,特別在環境行政法律方面,應該已經呼之欲出。

環境法律從來都不是環境的法律

如果仔細思索環境法的歷史發展,會發現,以人之力、以人之法,其所追求的「環境」從來都是要屈從、順服人類的需求。經濟高於環境,人勝於環境,且是以法律之名。以人的本位制訂環境法律並且解釋環境法律,會得出什麼樣的環境法?環境無非一個不起作用的分類,法律還是人的法律,而且主要還是行政者的法律,那麼,行政者的環境法律能是什麼樣的環境法律?

這樣的法律,「環境」不是主詞,只是修飾語,並且還是以行政者的立場、需求、作為為主的修飾法律。所以,「環境」不見了,「法律」無非是行政者的工具,哪能期待什麼「環境法治」?司法者一個不留神,或者,潛意識與行政同行,唯行政者是從,犧牲的不只是環境,其實,連「法律」的精神與靈魂,也同時奉送給了行政者,嚴重褻瀆了權立分立的原則,也是違背憲法的表現。行政機關藉由這種「授權立法」的實質立法地位,搖身一變,成為「法律」的立法者、執法者、解釋者,三位一體,宛如神功護體,台灣還能有什麼「司法審查」?或者,為了一絲法律精神的迴光返照,例如大法官的一號解釋、憲法法庭的一次開庭、或者法官的一個判決,就成為合法禁錮司法者靈魂的藥劑,真的簡便又好用。

舉例言之,政府的能源配比中,天然氣佔首位,高居五成,甚至更高。經濟部不斷誤導民眾,聲稱台灣並非天然氣生產國,不會產生採礦與運送的甲烷洩漏。且依環境部資料,2019年我國甲烷排放量為4.8百萬公噸,僅占溫室氣體總排放量的1.67%,而國內甲烷排放量則主要來自於廢棄物部門(43.9%,污水處理為主)與農業部門(40.6%,禽畜腸胃發酵與糞尿、水稻種植為主),來自天然氣逸散排放占5.4%,而來自燃氣發電直接排放僅占0.005%。

果如此,天然氣的甲烷排放不足為懼,那麼,政府何須拼命為其解除監管責任?例如,105年,依據空氣污染防制法第78條第1項第3款公告:為因應空氣品質不良調度電力所需,並經審查核可之下列行為,免依本法處罰:(一)提高燃料用電。(二)提高操作條件。(三)增加空氣污染物排放量。一口氣免除了天然氣發電的「空汙費」以及「空汙裁罰」責任,所造成的財產及健康鉅額損失則由全民買單,更不用提增加天然氣使用,造成地球加速暖化。

再者,溫室氣體排放量增量抵換管理辦法草案(112年7月5日)同樣也規定將天然氣為燃料者,豁免增量抵換之責任。等同豁免天然氣增量的「碳費」以及「抵換額度」,同樣由全民買單。

政府這樣的詭異邏輯以及作賤法治精神的「法內不正義」,都成為司法者「默許」的作法,台灣還能有什麼「法治」?還能建立什麼「環境法治」?

立法者看不到法律的憲法邊界或者「正義邊界」,徒以法律之名,遂行行政統治之實,這樣的法律,是誰的法律?答案再明顯不過,司法者不是法律的子民,而是統治者的順民,嗚呼哀哉!
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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