環報第119期:環境價值與單邊主義之省思

法律可以讓環境更好

環境價值與單邊主義之省思
單邊之源

「差異」是單邊之源,「實力」更是單邊的憑借。主權是差異,有差異,就有單邊問題。以實力為後盾的單邊主義,是遂行強權的政治、外交、貿易、國家安全的手段,國際法的實踐尚難建立可資遵循的法則,唯國內司法得以救濟?

美國自建國以來,其法律體系對個人、財產、行為均有延長之管轄,不管是基於源自自然法的意識型態似的承諾(例如人權之超越國界)、根深蒂固的法律文化、獨立的司法制度承認實定法授予行政機關超越領土範圍的支配權力;美國法律的域外擴充,從侵權與盜版、環境與經濟、反托拉斯、金融、破產、安全、稅務、勞工等領域。這是二次大戰後美國獨占世界強權的象徵,將主權藉由法律體制向外延伸。這樣的影響也成為美國的外交常態,更引致國際爭端,成為國際法的待解問題。

惟,這是美國強權外延的表象,實質上,卻是隨著美國國內法律思想與制度演進的結果。

國際私法有判決承認,破除主權藩籬,你的判決,可以在我的國家執行。即便如此,單邊行為所致的效果,即使獲得有利的民事判決,恐亦無法執行(在當事國)。私法已是如此,那公法呢?涉及政府體制、政府權力、甚至法律制度、治理企業等,恐更難有國際法的救濟。

國際社會每天都有單邊主義,一個國家的意志擴及國家管轄之外,可以是法律的域外效力,可以是外交的合縱連橫,可以是貿易的全球化。國際法興起之後數百年,主權不受干預一直主導國際法的方向,但殖民主義從不稍歇;民族國家視主權為民族象徵,也不一定可以貫徹;更不用講強權政治的單邊主義;但是,在主權範圍內,環境與自然資源的爭議在國際法的實踐上,已經是漸受接納的單邊主義,不尊重環境,不保護自然資源的「主權國家」,難以主張「主權不受干預」的鐵則。在Shrimp/Turtle案,世貿組織的上訴機構提出環境與自然資源的單邊措施必須滿足三大要件:資源是屬於共享的;保護措施有其明確的物種保存目標;必須有一定的共識;簡言之,有三種價值是單邊主義之所以可破除主權不受干預的基礎:共享價值、保存價值、共識價值;

事實上,價值的擴張在當前國際法的衝突中益加突顯。不只是環境與自然資源領域,在軍事、經濟、政治、社會等不同領域,愈來愈多的單邊主義都更為盛行。即使尚無約束單邊主義的國際公約,但單邊主義的國際法爭議愈來愈受到重視。從主觀意圖到客觀事實調查以及效力評估,都涉及不同的國際法價值及其衝突,亟待國際法學界予以正視。論者有以單邊主義實現各種不同價值的作法,不利於國際合作,甚至無助於價值的實踐。

從上述國際私法判決承認之例,可知單邊主義之爭端可說是國際法的日常。如果說,單邊主義時刻發生,也不為過。只是,受到關注的是「強力的單邊主義」,幾無例外的是出自強權國家,如果欠缺有效的國際法規範,則建立在多邊合作的國際法體系就有破口,無以成為可昭公信的國際法治體系。單邊主義可謂國際多邊體系的對立,訴諸國際法本身就是一種極為艱鉅的挑戰。如果多邊國際公約有其制約機制(批準、保留等),單邊主義就顯得相當的失衡,受影響的國家、企業、個人既欠缺救濟管道,也毫無制衡機會。因此,就效果而言,單邊主義更勝一籌。

國際法無法解決單邊問題

單邊主義引發的爭議相對特定,卻無可資參照的「解決機制」。多項國際措施藉以抵制強力單邊的影響,效果也不顯著,更多受影響的個人與企業並不願意冒著被當事國視為違法的風險。然而,施加價值的單邊行為,是否必然得以產生其「效果」,恐堪質疑。單邊主義必然涉及受影響國家的主權、疆域以及管轄。單邊主義的依據通常是國內法,若要說有合法性與正當性問題,按理應該是國內法的憲法層次爭議問題,或是區際法的問題,而不是國際法問題。也因此,「單邊主義」就成為國際法的灰色地帶,主要的爭端解決應該是在國內司法,至於國際法的相關問題只能在國際法的實踐中逐漸建立。單邊主義似乎也象徵著聯合國安理會機制的有限性,成為一種超越多邊的方案。單邊引發的衝突,竟成為多邊國際框架的風險與問題,最終又回歸機制設計不良的多邊國際公約體系,武力使用、人權保障、競爭、反托拉斯、智慧財產權、貿易制裁、甚至環境爭端等。

以環境與自然資源為由的單邊主義為例,1893年的國際仲裁決定認為即使系爭物種將滅絕,也不得以此為由,禁止他國船隻在公海捕魚。多邊公約體系要求行為要有「共識」或「一致」,幾乎限制了某種「價值實踐」的單邊遂行。在當前世界價值衝突,從公司治理、社群媒體利用、環保標準、甚至政治體制,都有深化差異的趨勢,「單邊」(強者)競爭,既是資源、也是規則的改變,愈益明顯。所謂「單邊」指的是沒有多邊國際公約為基礎的一方行為,尚未成為國際公約的諸多國際宣言、原則、倡議等軟法,即使並非習慣國際法,卻常成為單邊行為的依據,例如里約宣言第15條的預警原則,就常是環境單邊主義的主要理由。

除了環境預警之外,「單邊」的理由種類繁多,程度不一,涉及的價值體系也有差異,影響自有不同。國際秩序的演變勢必衝擊國際司法的運作與認定。逐一檢視每個單邊的源起、範圍、影響,確立其救濟的管道與方法是國際法的課題。國際秩序裡從未(無)假定單一的價值,例如民主自由與專制集權及其衍生的經濟、社會、文化、法律等制度。不論來自任一方的單邊行為,皆不可能根本性的改變各該制度的基礎,其所破壞、調整、恢復的「秩序」究竟是否有利於國際社會之和平?顯然爭議只會隨著單邊的施行而不斷擴大。

美國的特殊立法歷史與單邊主義的省思

美國從1917年第一次世界大戰期間通過與敵貿易法(Trading with the Enemy Act of 1917, TWEA)之後,承平時期的1977年更制訂國際緊急經濟權力法(International Emergency Economic Powers Act of 1977, IEEPA),根據1976年的國家緊急法(National Emergences Act of 1976, NEA),在國會的授權下,總統可以禁止幾乎所有未經許可與授權的進出口產品,包括貨物、科技與金融服務,甚至從第三國再出口的上述產品,均在禁止之列。IEEPA允許總統封鎖目標個人、企業的財產與利益,範圍相當廣泛。

此類授權美國採取單邊措施的法律至少有原子能法(Atomic Energy Act of 1954, AEA)、武器出口管制法(Arms Export Control Act of 1976, AECA)、出口管制法(Export Controls Act of 2018, ECA),美國總統有權禁止幾乎所有未經授權的核武裝備與物資出口,軍事零件與軟件出口以及軍民兩用的貨物、科技與服務,以及從第三國出口等。亦即,這類美國國內法延長的不僅是對「直接目標國」的管制,還包括目標國之外的第三國的間接管制。對人的管制範圍包括在美國境內與世界任何角落。所謂實體則包括在美國註冊的企業與非營利組織在內,且擴及海外分支機構。所謂財產,則指從美國或第三國出口的貨物、科技與金融服務。這類美國的國內法涵蓋層面愈來愈廣,兼及非美國國民在特定國家與地區的特定行為(黑名單)這類第二層的制裁措施。例如美國財政部部長可以下令美國銀行關閉或採取嚴格措施管制開戶或外國銀行的轉帳,亦即禁止美元的交易。對銀行業而言,簡直與宣告死刑無異。

上述單邊制裁的美國機構種類很多,包括能源部底下的核能管制委員會、商務部底下的工業與安全局、國務院底下的國防貿易管制理事會、財政部底下的外國資產管制辦公室。財政部這個機構目前維持「特別指定國民及封鎖清單」(Specially Designed Nationals and Blocked Persons List, SDNBPL)達一萬三千以上的個人與實體。理由包羅萬象:國際恐怖活動的物質支持、大規模殺傷武器擴散與運輸、人權侵害、跨國煙毒犯罪與網路惡意攻擊等。此類法律雖有內部執行的指引,但根據美國1946年的行政程序法,卻不在司法審查之列。此外,違反此類單邊措施的個人也會被移送到美國司法部審理其犯罪情節,最高可判刑超過30年。準此,對非美國公民的個人刪除其黑名單的身分已成為控制重要股東或個人而不致影響全球供應鏈的法寶之一。

美國的單邊主義源自早期的主觀領土原則,亦即管轄及於在美國境內的人、財產、行為;後演變成客觀領土原則,納入實質影響力概念,及於美國領土之外的個人、財產與行為。準此,又有主動國民原則,上窮畢落下黃泉,在世界的每個角落規範其國民;隨之而來則是被動國民原則,保護其國民不受任何領土外的傷害;此即衍伸為保護原則,得採取反制措施以保護其國民;最後則是普世原則,將違反人類罪的行為納入管轄。凡此,均有待進一步解釋。在二次大戰期間,凡美國人持股超過50%或更低時,美國的長臂管轄就會伸出去。

單邊的三C(Community/Conservation/Consensus)是不是仍可作為確認國際共認價值的判準?還是會加入其他標準或刪除既有論點?都有賴國際司法的進一步實踐。可以確定的是,單邊主義對國際法規範的形成與應用帶來巨大的衝擊。這是個別國家對於國際秩序的別出心裁的制度,後盾是軍事與政經實力,是否得以形成更有力的國際法規範,容有疑義。國際社會除美國之外,沒有任何國家得以享有如此不受限制的管轄擴張以及效力,由美國發動單邊制裁措施,既依據其國內法,爭議的戰場似乎只有在美國透過司法系統加以檢視?對受影響的目標國而言,這不是跟美國的國內戰場,而是欠缺規範、沒有正義的國際法荒謬劇。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
環境品質文教基金會出版
Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.
環境品質文教基金會
電話:(02)2321-1155
信箱:info.eqpf@msa.hinet.net
傳真:(02)2321-1120
官網:http://www.eqpf.org
地址:10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1