環報第113期:自然是台灣人心中最軟的一塊

狐狸與刺蝟專欄

宏觀檢視林務局的三次組改
台灣沒有屬於自己的森林法

回顧歷史,台灣其實沒有真正意義的「森林法」。這片不大的島嶼上的廣裘土地及其上的人們,在很長一段時間,都是「法外之地」。福兮禍之所繫?沒有法律也可自成森林?

在思考台灣的森林法過程,腦海不斷湧現的是,悲慘而無所治的森林及原住民。一個國家、民族,如果『法』不及森林,那是什麼樣的國家、民族?此法如果盡是「國家法」、「主權法」,是取代自然與人(原住民)的法,那又會孕育出什麼樣的森林?什麼樣的國家?什麼樣的民族?

這些困惑,都隨著思考「林務局」的改制而漸次襲來。

台灣每年因為颱風衍生的山區暴雨,山區坡面與道路陷落,時有所見。如果道路是山區最重要的「公共設施」(還有水、電),是政府「德政」,是將原住民與平地人加以連結的管線,相信為此投資的人均成本,早已超乎人們想像。極端氣候讓這個現象與問題更雪上加霜。那已經成形的山區聚落,很難說移就移。但基於財政、基於人道、基於安全,還是不能視而未見。

這是一個治理上的盲點,也是政策上的極大挑戰。涉及原住民部落的歷史、發展以及一般人與山區的關係,甚至是台灣整體美學的形塑與交錯。可以說是「美的背後的人文曲折」。

為什麼「森林法」在嚴格意義上可能並未真正出現在台灣?我們現在所說、所見、所談的這部「森林法」,據說是從大陸時期沿用而來。但,追溯其源,在「朕即法律」的皇權時代,也就是清朝將台灣納入版圖的時期,當然不是以「法律先行」,而是依據不同的政治目的與需要,而有不同的治理格局。以森林為例,多為經濟屬性,少數則為軍需,與近代初期的日本、韓國、甚至德、法略有相近。

從清朝、日治到民國,「森林法」是一個詭譎的存在,與其說有法,還不如說是因為有機構,這也是為什麼檢視台灣的森林法之前,必須先檢視林務局及其治理思維,方能有助於一部新的森林法的誕生。

森林之於法律,法律之於森林,彼此要如何看待?

根據林務局局誌所載,「先清歷代,台灣林務雖稱原始,然據史實,獵鹿納皮、採樟熬腦,均為當年經貿稅收之重要資財,而船艦鐵路,所取木材實不為多;森林之破壞主由墾殖,入山搭寮、抽籐鋸板、伐木治田,為養蜂湧而至之生民,一切林政問題,均淵源於此。」可知,森林法的核心之一--「林政」,其思想與範圍,勢必要從「林務局」的角色與定位切入,才能獲得一個新解。

從上述局誌觀之,林務單位之權責是歷史性的,不是開創性的,充滿的繼受性,缺乏主體性。因為歷史主宰了林務的格局。「先清歷代,林務並無專司機制,然荷、西時期之宣教士兼殖民官,鄭氏時之戶官、工官、承天府尹及各鎮安撫司,清代之總督、巡撫、兵備道、布政使、知府、同知、知縣、縣承、通判、典吏、巡檢等職官與其屬員,以及官辦船廠(1725-1875)、軍工料館(1725-1825-1863)、腦館(1863-68)、招墾局(1875-79)、軍器局(1885-94)、伐木局(1887-93)、全台清賦總局(1886-92)、全台撫墾總局(1886-95)、全台樟腦硫礦總局(1887-90)、腦務局(1887-90)、腦務稽察局(1891-95)等職司機構,均與台灣林務直接或間接相關;其中拓殖與林務、撫番與腦稅,日人且能吸收清代遺規。日人初據台灣,仿清代撫墾體制,於三星、大溪、五指山、南庄、竹山、大湖、東勢、甯K、埔里、旗山、台東等 11 處,設撫墾署推行「撫番」政策,再作更始,以趨完備。台灣林業,日據(1895-)而後進入近代化之經營,其體制亦仿自歐美。台灣光復(1945-)而後,樟腦、茶葉、紙業,先後因機制調整而有土地、人員由林務機構接受,在台灣山林開發利用史上,自有其脈絡之可尋。」

換言之,今日所見之林政與歷史的演進脈絡相連,分歧且多義,混雜而多變。一言以蔽之,可謂是呼應時代有餘,自主決定不足。時代需要從森林獲取什麼,林務主管機關就供給什麼。森林沒有治理,只有供給。

問題是,對森林法而言,這樣的「歷史觀」是對過去的尋根、尊重,卻無法導出適應時代的新格局。

林政之『疆』與『僵』即源於此。

森林是台灣主體地位的象徵

以台灣為主體的思考裡,森林是一個很適合的對象。因為森林一直是台灣主要的土地利用型態之一;而且森林主要位於高山或一定海拔以上,對於水資源與水土保持有一定貢獻;隨著時代的變化,森林也聚集愈來愈多的不同族群,有關係緊密的世居者(原住民),有關係不深的造訪者、事業者以及官員等。森林需要什麼樣的視野?要以什麼樣的思想待之?過去鮮少受到重視,卻是台灣建構主體性的重要環節。

層層疊疊的歷史雖然伴隨著森林,但森林的本質是樹及其群生的生態系統。人的加入改變了森林的樣貌,帶著不同目的與需求的人的干擾,造成森林的地景變化,這一切跟森林是不是有『法』?是什麼樣的一部法律至有關聯。

森林從「法外之地」成為「法的屬地」,跟「國家」取代「自然」的角色有極大關係。

清朝固有屯墾之需,規模尚屬有限;日治時期以殖民視野觀之,未有清朝核發土地使用證明的森林,俱歸「官有」,在一定程度上,形同兵不血刃的收歸國有。國府時代的森林法也是以「森林國有」為原則,卻沒有孕育出相應的國有治理思維與作為。這些作法、措施與原則都建立在「國家」(這個國家概念有皇權、殖民母國、敗戰政府,是不是真的是『國家』?或者,真的以『國家』之需要出發?也是一個問題)之上,森林成為客體,能用則用之,不能用則棄之、改之、任之、隨之。

森林可說是「國家(或類國家)意志」的操練場,別無「私有森林(財產)」可以構成威脅,與之抗衡。國家意志應該是核心中的核心。

在法律荒蕪的時代,日本人「佔領」了台灣的森林。欠缺法治的清朝,交出一大片蘊藏資源的森林,在日治的50年間,政治、軍事、經濟、社會、文化俱在此片森林交織。直到國民政府「接收」日本移交的森林,也包括只有總督府令,而無「法律」(現代意義)的一切森林相關的事業區劃定、林業研究資源,好的、壞的都有;國民政府自己帶了一部敗戰大陸遺留的「森林法」,既不是以台灣量身訂做,也毫無台灣味。姑且稱之為林務局(前身)的「第一次組改」。再等到國民政府以森林創匯的時代結束,改制「公務單位」,歷經近35年,可稱之為實質意義的林務局的「第二次組改」。而成為公務單位的「林務局」經過多次轉型,是不是已經找到其適切的定位?從林業、保育到里山,如果這是森林治理觀念的迭次變化,能不能在「森林法」找到棲身之地?而喧騰一時的「林務局」改隸尚未見身影的「環資部」,則是尚未實現的林務局「第三次組改」。

回顧這三次組改,既有過去,也指向未來。或許,林務局的第三次組改可能胎死腹中,但其思想觀念的演變仍值關注。

林政的起源與進展,都跟時代緊密相連。但每次的組改,「法律」依舊缺位,立法技術上是「不用的擺著,要用的加入」,如果統計這幾十年來的「立法變化」,將會發現,現行「森林法」並不是一部「現實法」,因為一點都不是「立基於台灣」的森林法。反諷的是,森林法卻比較像是「森林刑法」,實際有用的以此為最。關於林政、林業、乃至保安林、里山等,則一無輪廓,二無原則,完全無法「尋思演繹」,溯源法律之精神。也因此,台灣不像德國,以森林為認同之根源,森林與民族結為一體。在層出不窮的認同政治裡,森林缺位,少了這個主體的象徵,台灣各式認同裡真有堅實之基礎?

「森林法」沒有靈魂是沈痛的反思。三次組改的過程都反証了森林法在台灣從未實施,最好也不要實施;森林成為無法可治的一個領域。社會難治,莫此為甚。

談「森林法」、制訂一部適合時代所需的「森林法」是彰顯台灣主體地位的必要工程。從三次組改的歷史變遷中,我們或許可獲得養分,讓我們清楚意識到,沒有法律、代表森林本體的法律,我們的森林只會是歷史的殘留,既無法突顯歷史之不公與不義,也徒然造成後代的遺憾。我輩能不勉力窮之、究之,尋繹一個屬於台灣自己的「森林法」?
發行人:謝英士主編:高思齊
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