狐狸與刺蝟專欄

宏觀檢視林務局的三次組改

台灣沒有屬於自己的森林法

回顧歷史，台灣其實沒有真正意義的「森林法」。這片不大的島嶼上的廣裘土地及其上的人們，在很長一段時間，都是「法外之地」。福兮禍之所繫？沒有法律也可自成森林？

在思考台灣的森林法過程，腦海不斷湧現的是，悲慘而無所治的森林及原住民。一個國家、民族，如果『法』不及森林，那是什麼樣的國家、民族？此法如果盡是「國家法」、「主權法」，是取代自然與人（原住民）的法，那又會孕育出什麼樣的森林？什麼樣的國家？什麼樣的民族？

這些困惑，都隨著思考「林務局」的改制而漸次襲來。

台灣每年因為颱風衍生的山區暴雨，山區坡面與道路陷落，時有所見。如果道路是山區最重要的「公共設施」（還有水、電），是政府「德政」，是將原住民與平地人加以連結的管線，相信為此投資的人均成本，早已超乎人們想像。極端氣候讓這個現象與問題更雪上加霜。那已經成形的山區聚落，很難說移就移。但基於財政、基於人道、基於安全，還是不能視而未見。

這是一個治理上的盲點，也是政策上的極大挑戰。涉及原住民部落的歷史、發展以及一般人與山區的關係，甚至是台灣整體美學的形塑與交錯。可以說是「美的背後的人文曲折」。

為什麼「森林法」在嚴格意義上可能並未真正出現在台灣？我們現在所說、所見、所談的這部「森林法」，據說是從大陸時期沿用而來。但，追溯其源，在「朕即法律」的皇權時代，也就是清朝將台灣納入版圖的時期，當然不是以「法律先行」，而是依據不同的政治目的與需要，而有不同的治理格局。以森林為例，多為經濟屬性，少數則為軍需，與近代初期的日本、韓國、甚至德、法略有相近。

從清朝、日治到民國，「森林法」是一個詭譎的存在，與其說有法，還不如說是因為有機構，這也是為什麼檢視台灣的森林法之前，必須先檢視林務局及其治理思維，方能有助於一部新的森林法的誕生。

森林之於法律，法律之於森林，彼此要如何看待？

根據林務局局誌所載，「先清歷代，台灣林務雖稱原始，然據史實，獵鹿納皮、採樟熬腦，均為當年經貿稅收之重要資財，而船艦鐵路，所取木材實不為多；森林之破壞主由墾殖，入山搭寮、抽籐鋸板、伐木治田，為養蜂湧而至之生民，一切林政問題，均淵源於此。」可知，森林法的核心之一--「林政」，其思想與範圍，勢必要從「林務局」的角色與定位切入，才能獲得一個新解。

從上述局誌觀之，林務單位之權責是歷史性的，不是開創性的，充滿的繼受性，缺乏主體性。因為歷史主宰了林務的格局。「先清歷代，林務並無專司機制，然荷、西時期之宣教士兼殖民官，鄭氏時之戶官、工官、承天府尹及各鎮安撫司，清代之總督、巡撫、兵備道、布政使、知府、同知、知縣、縣承、通判、典吏、巡檢等職官與其屬員,以及官辦船廠（1725－1875）、軍工料館（1725－1825－1863）、腦館（1863－68）、招墾局（1875－79）、軍器局（1885－94）、伐木局（1887－93）、全台清賦總局（1886－92）、全台撫墾總局（1886－95）、全台樟腦硫礦總局（1887－90）、腦務局（1887－90）、腦務稽察局（1891－95）等職司機構,均與台灣林務直接或間接相關；其中拓殖與林務、撫番與腦稅，日人且能吸收清代遺規。日人初據台灣，仿清代撫墾體制，於三星、大溪、五指山、南庄、竹山、大湖、東勢、恒春、埔里、旗山、台東等 11 處，設撫墾署推行「撫番」政策，再作更始，以趨完備。台灣林業，日據（1895－）而後進入近代化之經營，其體制亦仿自歐美。台灣光復（1945－）而後，樟腦、茶葉、紙業，先後因機制調整而有土地、人員由林務機構接受，在台灣山林開發利用史上，自有其脈絡之可尋。」

換言之，今日所見之林政與歷史的演進脈絡相連，分歧且多義，混雜而多變。一言以蔽之，可謂是呼應時代有餘，自主決定不足。時代需要從森林獲取什麼，林務主管機關就供給什麼。森林沒有治理，只有供給。

問題是，對森林法而言，這樣的「歷史觀」是對過去的尋根、尊重，卻無法導出適應時代的新格局。

林政之『疆』與『僵』即源於此。

森林是台灣主體地位的象徵

以台灣為主體的思考裡，森林是一個很適合的對象。因為森林一直是台灣主要的土地利用型態之一；而且森林主要位於高山或一定海拔以上，對於水資源與水土保持有一定貢獻；隨著時代的變化，森林也聚集愈來愈多的不同族群，有關係緊密的世居者（原住民），有關係不深的造訪者、事業者以及官員等。森林需要什麼樣的視野？要以什麼樣的思想待之？過去鮮少受到重視，卻是台灣建構主體性的重要環節。

層層疊疊的歷史雖然伴隨著森林，但森林的本質是樹及其群生的生態系統。人的加入改變了森林的樣貌，帶著不同目的與需求的人的干擾，造成森林的地景變化，這一切跟森林是不是有『法』？是什麼樣的一部法律至有關聯。

森林從「法外之地」成為「法的屬地」，跟「國家」取代「自然」的角色有極大關係。

清朝固有屯墾之需，規模尚屬有限；日治時期以殖民視野觀之，未有清朝核發土地使用證明的森林，俱歸「官有」，在一定程度上，形同兵不血刃的收歸國有。國府時代的森林法也是以「森林國有」為原則，卻沒有孕育出相應的國有治理思維與作為。這些作法、措施與原則都建立在「國家」（這個國家概念有皇權、殖民母國、敗戰政府，是不是真的是『國家』？或者，真的以『國家』之需要出發？也是一個問題）之上，森林成為客體，能用則用之，不能用則棄之、改之、任之、隨之。

森林可說是「國家（或類國家）意志」的操練場，別無「私有森林（財產）」可以構成威脅，與之抗衡。國家意志應該是核心中的核心。

在法律荒蕪的時代，日本人「佔領」了台灣的森林。欠缺法治的清朝，交出一大片蘊藏資源的森林，在日治的50年間，政治、軍事、經濟、社會、文化俱在此片森林交織。直到國民政府「接收」日本移交的森林，也包括只有總督府令，而無「法律」（現代意義）的一切森林相關的事業區劃定、林業研究資源，好的、壞的都有；國民政府自己帶了一部敗戰大陸遺留的「森林法」，既不是以台灣量身訂做，也毫無台灣味。姑且稱之為林務局（前身）的「第一次組改」。再等到國民政府以森林創匯的時代結束，改制「公務單位」，歷經近35年，可稱之為實質意義的林務局的「第二次組改」。而成為公務單位的「林務局」經過多次轉型，是不是已經找到其適切的定位？從林業、保育到里山，如果這是森林治理觀念的迭次變化，能不能在「森林法」找到棲身之地？而喧騰一時的「林務局」改隸尚未見身影的「環資部」，則是尚未實現的林務局「第三次組改」。

回顧這三次組改，既有過去，也指向未來。或許，林務局的第三次組改可能胎死腹中，但其思想觀念的演變仍值關注。

林政的起源與進展，都跟時代緊密相連。但每次的組改，「法律」依舊缺位，立法技術上是「不用的擺著，要用的加入」，如果統計這幾十年來的「立法變化」，將會發現，現行「森林法」並不是一部「現實法」，因為一點都不是「立基於台灣」的森林法。反諷的是，森林法卻比較像是「森林刑法」，實際有用的以此為最。關於林政、林業、乃至保安林、里山等，則一無輪廓，二無原則，完全無法「尋思演繹」，溯源法律之精神。也因此，台灣不像德國，以森林為認同之根源，森林與民族結為一體。在層出不窮的認同政治裡，森林缺位，少了這個主體的象徵，台灣各式認同裡真有堅實之基礎？

「森林法」沒有靈魂是沈痛的反思。三次組改的過程都反証了森林法在台灣從未實施，最好也不要實施；森林成為無法可治的一個領域。社會難治，莫此為甚。

談「森林法」、制訂一部適合時代所需的「森林法」是彰顯台灣主體地位的必要工程。從三次組改的歷史變遷中，我們或許可獲得養分，讓我們清楚意識到，沒有法律、代表森林本體的法律，我們的森林只會是歷史的殘留，既無法突顯歷史之不公與不義，也徒然造成後代的遺憾。我輩能不勉力窮之、究之，尋繹一個屬於台灣自己的「森林法」？

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發行人：謝英士主編：高思齊

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