環報第109期:環境與民主之辯

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《水利法》的傲慢與偏見
關於自然資源的治理,不管是水、土、林、氣,相當程度象徵一個國家的歷史、文化以及思想與文明。

按理,水資源的管理事涉人民的基本權利,國家首應思考的是如何確保水資源之永續、如何確保人民可以享有乾淨水資源、如何合理分配水資源以符合正義等。然而,4月初行政院通過第15次的「水利法修正草案」,即便在水情嚴峻的當下,本次修法草案並未引起廣泛的報導,因為草案完全著墨於「罰則」上,這與當前重要的水資源匱乏問題幾乎無關聯,且有將水資源匱乏與洪氾的問題卸責於人民之嫌。《水利法》與現實脫節原因來自其「傲慢與偏見」。


《水利法》的傲慢--「水屬國有」、行政治水

《水利法》的「傲慢」展現於第2條,「水為天然資源,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。」

《水利法》於民國31年通過,在民國52年第2次修正時新增「水屬國家所有」的規定,這是世所罕見,恐怕也是獨步全球的立法方式,因為水有各種型態,分布在空氣、地表、地下、植物內、人體中,如果規定河川為國家所有,尚可理解,「水」的國有這樣的規定像極了科幻,完全是超現實的,一部法律居然想管理自然界的「元素」,說是極度的幼稚與傲慢也不過分。

所謂「國有」究竟是什麼意思?對照其他「自然資源國有」的法律,《森林法》第3條第項規定「森林以國有為『原則』」,並未排除私有的可能;《礦業法》第2條「中華民國領域、專屬經濟海域及大陸礁層內之礦,均為國有。」,礦業不同於水,從經濟面考量收歸國有也可以理解。如何解釋《水利法》所稱「國有」?可參考過去在環報第66期「打造循環經濟第一步:重新認識『國有』的意義」一文中的論述:

依據《憲法》第1條(三民主義)、第143條(中華民國領土內之土地屬於國民全體)、《土地法》第10條(中華民國領域內之土地,屬於中華民國人民全體)、《環境基本法》第28條(環境資源為全體國民世代所有)等規定來看,可以說「國有」並不等同於「國家所有」,「國有」的「有」,不能解釋為一般的所有權,不能享有完整的使用、收益、處分權能,若不做此解釋將有違憲之虞。


然而環報這樣的解釋某種程度是「陳義過高」,因為《水利法》明文規定的就是「國家所有」。糾正《水利法》傲慢的態度,真正將《水利法》的「國有」改為「全民共有」,甚至「人與自然共有」。不正是將近80年的《水利法》修法應該有的態度?

可能有人會說,「國有」不也就是由國家統籌分配水資源,國家「當然」是為人民服務,因此用「國有」來彰顯水的公共性並沒有問題。或許從《水利法》的某些條文內容,例如「取水不得過量」(第17條)、「用水以家用、公共用水優先」(第18條)等規定來看,《水利法》具備基本的分配正義的概念,但正因為《水利法》沒有明文說出「水為全民共享」,因此《水利法》經常出現「國王高權」的影子。例如《水利法》第18條第2項規定「前項順序,主管機關對於某一水道,或政府劃定之工業區,得酌量實際情形,報請中央主管機關核准變更之。」,所謂「酌量」說穿了就是「主管機關說了算」,顯示《水利法》的公共性是「施捨性的」、「不受規範的」,只是國家行使權力的遁詞,毫無「公共性」的內涵。同樣反應在實務上,日前報載台中「勤美之森」建案挖出大量地下水(每日2萬噸),建商無償供台積電、一般民眾取用,以解旱象之渴。乍看是民間互助、相濡以沫的一樁美事,但細想為什麼建商可以「處分」這些屬於「國有」(全民共享)的地下水,而可以決定要分配給誰?這也再次凸顯「國有」之弊、之亂,執政者默許「主流意見」而取得政治紅利,少數企業與個人獲得「國家的」水,而且是「免費」的水,而建商取得名聲,三方之間均因水獲利,但這真的符合水資源的分配正義?

「國有」的背後如有一點內涵,或許是認為只有中央集權可以把水管好,如果讓地方自治,則會出現弱勢族群分配不到水的問題。但全國統一的水資源治理永遠只能有「最低標準」,當人民水準已經提升,就應該讓「好的水環境」的標準因地制宜。從客觀條件來看,台灣人民的教育水平、經濟水準絕對已經有能力追求「更好的水環境」,本次修法反其道而行,還在強化「罰則」加強對人民行為的箝制,可謂反其道而行,也是對權力戀棧的一種表現。

最後,《水利法》的治水方式只有「行政手段」,而不見民間力量。這一點清代在「民辦官助」的埤圳灌溉系統或許做得更好,只是過去發揮中介作用的地方仕紳、菁英階級如今已消失,究竟是時代的進步或是退後,尚未有定數,可以確定的是,我們都是變動時代中的社會制度的實驗參與者,保有開放的態度才能進步,更不應以今非昨。


《水利法》的「偏見」--只見水利、防洪,不見環境

《水利法》的偏見顯示於第3條,「本法所稱水利事業,謂用人為方法控馭,或利用地面水或地下水,以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力。」

很明顯的,整部《水利法》只見水利、防洪,不見環境。對照日本《河川法》,早在1994年的修正中已經明確將「環境」納入河川治理的不可或缺的三大支柱(水利、防洪、環境)之一,此一環境關注到「自然的環境」,如水庫有維持河川水流量的義務、河川管理加上河川生態系的維護為目的,以及「人文的環境」,也就是人與河川的關係,除了日本河川法規定維護河川環境外,各地方政府針對轄內河川均有自治條例,例如《京都府鴨川條例》便規定鴨川的治理要建立在對歷史人文的理解之上,維繫鴨川美好景觀與清澈水流是該條例念茲在茲之事。

《水利法》是政府遷台前唯一的「水法」,其後才有《自來水法》(55年)、《飲用水管理條例》(61年)、《水污染防治法》(63年)、《商港法》(69年)、《下水道法》(73年)、《水土保持法》(83年)、《災害防救法》(89年)、《土壤及地下水汙染整治法》(89年)、《溫泉法》(92年)、《濕地保育法》(102年)、《流域綜合治理特別條例》(103-108年)、《再生水資源發展條例》(104年)、《海岸管理法》(104年)、《農田水利法》(109年)等新法訂定。

以上是我國整體的「水法體系」,可以看出除了《濕地保育法》、《海岸管理法》,我國水法幾乎沒有生態考量,即便是民國91年通過的《河川管理辦法》,雖然是我國唯一以「河川」為名的法規命令,但因為是《水利法》的子法,當然只有工程思維。

水利有其古老根源,農業得以發達,排水技術不可或缺。大禹治水、李冰父子的都江堰、蘇軾疏濬西湖建「蘇堤」,水利當然是人類文明的重要技術。但當代的水利技術卻有走火入魔的趨勢,這與近代工業化、(超級)都市化息息相關,農業用水雖多,但畢竟看天吃飯,缺水也只能自我調節。然而我們從未聽過工業看天吃飯,「工業不能缺水」不知為何成為「常識」,使工業水權成為特權、甚至是世界「霸權」,特別是在以廉價勞動力與自然資源為吸引廠商進駐賣點的國家,更是要不惜一切代價維繫工業水權,幸好還有近期德國柏林以「我們沒有這麼多水」為由拒絕特斯拉在柏林蓋工廠,為我們展示一個「正常」的態度。

水利工程是技術,但我國際自詡為民主法治國家,「水法」不能只有工程思維,否則經濟部自己發布命令就好,何須立法。水法應該要有符合永續的目標與方向、更要有態度,尊重對全民、自然、未來世代有利的水價值,例如尊重歷史文化的水利、不破壞部落文化的水利、維護河川自然樣貌的水利、居民參與的水利,甚至是賦予一條河川法人地位的水利,這樣的「立法」才有意義,而不是只停留在「工程」本身。

《水利法》偏見甚深,重工程而輕環境,而立法委員的怠惰不專業,正在放任行政機關加深這樣的偏見。

廣義來看,跟國家自然資源有關的法律,頻繁修法有意義嗎? 有價值嗎?能回應乾旱嗎、用水正義、水價嗎,更不用講氣候變遷的調適了。
發行人:謝英士主編:高思齊
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