環報第102期:環境與法律的關係與拼圖

環境法治觀察站

武界壩事故凸顯的台灣水庫治理問題
 
台中市太平區盧、賴2個家庭共6人,9月12日相約前往南投縣仁愛鄉武界壩露營,孰料,13日凌晨4時許卻遇上武界壩無預警洩洪,導致溪水暴漲,當場將在睡夢中的盧男、盧姓少女、賴男、賴男的陳姓妻子、賴姓男童連人帶帳篷沖走,盧男的胡姓妻子因睡在車上逃過死劫,至於賴男則是自行游上岸脫困。共釀成4人死亡,2個家庭破碎。
 
一、背景

「武界」來自布農語Bokai是地底冒出的「水」,是日治時代的地名。武界壩在日本統治台灣的第40年(1934)建設完成,位於萬豐到武界間,濁水溪河床最狹窄的地方,功能為攔截濁水溪上游的溪水,用沉降方式過濾泥沙後,透過引水隧道,將溪水送至日月潭儲蓄、調節,再導入發電廠發電。

武界壩壩高57.6公尺,壩長90.91公尺,設有6座閘門以供洩洪及排沙之用,根據「日月潭水力工事誌」記載武界壩是台灣當時最高的水壩。因為濁水溪的含沙量很大,為了延長武界壩的使用壽命,當年在施工時特別在壩堤的左邊設有三座排沙口,以減少泥沙淤積。



武界現已改名「法治村」,根據2011年水利署「氣候變遷下水庫排砂對策研究總報告」資料顯示,武界壩2009年實測有效容量就只剩40萬立方公尺,淤積率已經高達97.14%(設計容量1,400萬立方公尺),可見淤積之嚴重,無法再做為沉降池,只能用作攔水壩。一座日治老水壩,受到設備老舊、淤積與氣候變遷的多重打擊,連最基本的洩洪預警功能都無法維繫,只有一塊標語警告:



意外事件發生後,台電稱根據其自行初步調查結果,是閘門開啟線路絕緣不良,致閘門無預警開啟。9月30日監察院宣布已立案調查,台電長久以來是否疏於注意,原有相關緊急應變處理標準作業程序及對於閘門平時應採行的維修管理、監測等作業流程,是否存有重大疏漏,有無涉及違失。此外,台電雖稱將於武界壩下游及進入濁水溪床的道路增設告示牌,但相關警告牌示是否適當;再者,相關主管機關或當地政府有無善盡宣導或巡查之責,也待進一步了解,均有調查必要。
 
二、台灣的水庫治理法制不完備

台電接手日據時期興建的武界水壩,所以水壩附近的山頭都歸台電管理,而附近又有台電的宿舍,所以當地人俗稱那邊的山頭為電力公司山了(為今法治村第9鄰)--南投縣仁愛鄉武界社區發展協會

在各界究責的同時,我們更關切事故背後的水庫治理法治問題。

根據水利署統計,台灣目前運行的大小水庫共有95座,管理單位大致可分水利署、自來水公司、農田水利會、台糖以及台電等五類,其中台電為管理單位者有德基水庫、谷關水庫、霧社水庫、明湖下池、明潭下池、日月潭水庫、武界壩、士林攔河堰。2019年水力發電量為5518百萬度,其中的83.8%來自台電,16.2%為民營。



依「武界壩水庫運用要點」,武界壩以台電公司為管理機構,並由大觀發電廠負責營運管理。惟此水庫運用要點欠缺法源依據,所謂的管理要如何管? 管理的範圍又有多大? 除了壩體設施以外,相關水域的管理如何連結?水庫營運對於周邊社區、甚至接近水域民眾的影響有沒有規範? 管理者的責任又是什麼?全都付諸闕如。

經查,我國沒有「水庫法」,關於水庫的母法規定散見於水利法中,最主要的法規為「水庫蓄水範圍使用管理辦法」。綜合來看,台灣的水庫法制有下列問題:


1.範圍限於壩體與水庫上游的集水區

見「水庫蓄水範圍使用管理辦法」第3條: 本辦法所稱水庫蓄水範圍(以下簡稱蓄水範圍),指水庫滿水位與其迴水所及蓄水域、蓄水相關重要設施之土地與蓄水域周邊必要之保護範圍。前項所稱蓄水域於攔河堰型水庫者,其範圍以堰壩址上游五倍堰壩長度為限。 

2.嚴格限制人民在水庫周邊活動,對於管理單位(機構)的規範不足

如水利法54-1條、森林法、原住民保留地開發管理辦法等,均限制人民在水庫周邊之行為,並有罰則。此種禁絕之模式證明不足以發揮功效。

3.水庫主管機關(水利署)與水庫管理機關(台電等)之間的權責不明

所謂台電「接收」日本人留下的水力發電設施,實際上是由主管機關委託管理,然而授權者與管理者之間的關係非常不明確,諸如水利署授權管理範圍多大、管理事項有哪些、管理準則如何訂定、水利署如何監督,在相關法規中均無跡可循,相當不透明,事故發生後也難以釐清責任。

4.與河川主管機關的關係不明

水庫建築在河川上,是流域的一部份,且對流域的自然狀態造成影響。然而,無論是「水利法」或是「河川管理辦法」,均未評估水庫對於河川的影響,以及如何監督、控制與減輕其影響。

三、對照亞洲鄰近國家法規

(一)日本--河川法

日本以河川法作為基礎,強調水庫與河川的關係,以及水庫的安全性。例如第44條規定,基地到堤頂超過15公尺高的水庫,可能導致河川狀態改變、或是降低洪水期間的河川功能,因此水庫管理者必須依照河川管理者的指示,設置維持河川機能所必要的設施。值得注意的是,日本河川法所有關於水庫的罰則都是針對水庫管理者,例如沒有依法設置合格的技術管理人員。
 
(二)韓國—水庫建設及周邊地區支援法(2000年制訂)

重點如下:

第16條: 國土交通部長或市?道知事(以下稱為「水庫管理者」),對於被設定水庫使用權者(水庫使用權者)進行管理業務的委託時,其委託業務的範圍必須明確。

第17條: 水庫的管理規程由水庫管理者制訂,應包括下列事項:
  1. 洪水期、灌溉期、枯水期之考量,水庫適當營運必要的儲水、水位調節以及放流等事項。
  2. 水庫管理必要之設施、設備、機械、器具的操作、定檢、整備的相關事項。
  3. 因應氣象及水文觀測的放流水措施。
  4. 水庫水質保持的必要事項。
  5. 調查因水庫建設而導致的氣象與生態環境變化。
  6. 水庫的安全檢查相關事項。
  7. 水庫管理費用相關事項。
  8. 其他必要事項。
*本法同樣未針對人民在水庫周邊行為有限制或處罰。
 
(三)中華人民共和國—水庫大壩安全管理條例(1991年公布)

適用於壩高15公尺以上或者庫容100萬立方公尺以上的水庫大壩。
中國大陸雖然有立專法,但著重於壩體本身的安全維護,主要規範人民在水壩周邊的行為,而非管理者的責任,與台灣近似。
 
四、結論與建議

親近自然是人格發展的重要部分,在不破壞自然環境前提下,人民應有享受台灣山野林溪的自由。然而一次次不幸的悲劇,顯示水庫是山林間的不定時炸彈,即便開放山林,也使人望之卻步—全台山林間有將近百座水庫,它們不定期洩洪、不事先告知、不用有警報、水量與範圍不確定—這樣的風險誰敢承擔? 對武界壩下游的武界部落居民來說,更是居民巨大的生命財產風險。

武界壩由日人建設,當時是日月潭水電系統的重要組成,國民政府接收它,運轉至今86年。政府如何看待武界壩? 如何看待這些水利設施? 歷經國家賠償法(1981)、環境影響評估法(1995)、流域綜合治理特別條例(2014-2018)、溫室氣體減量及管理法(2015)的制訂,歷經氣候變遷與水庫淤積,想法又有什麼不同?

水利署委託台電管理武界壩,水利署如何管台電? 管理範圍如何界定? 受到水庫影響的利害關係人有哪些? 是否對水庫的設施運作功能進行檢查? 對於管理方式、人員資格有什麼要求?

我們如何從水利為優先的流域治理,轉型為河川為主體的流域治理? 經濟部欠缺對河川整體生態與自然狀態的思維,更無整體法治觀念,由經濟部主管河川之不適當與不永續顯而易見。

最後針對水庫許可命令,依據水庫蓄水範圍使用管理辦法,水庫使用許可處分的年限為3年,但有例外條款: 政府機關、公用事業機構或其他公法人施設之永久性建造物,其許可使用年限按實際需要訂定,不受3年之限制。(第20條第2項) 我們呼籲重新檢視各個水庫的許可命令,依其特性,修正許可內容,釐清管理範圍與責任;對於即將到期的水庫許可,於更新時實質審查水庫狀況、流域狀況,重新檢視更新之必要性及其內容,促使水庫管理更臻完善,益加透明,民眾更能安全的倘佯在山林之間,與水和平共處。

 
發行人:謝英士主編:高思齊
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