環報第101期:環境規制與逸漏

法律可以讓環境更好

環境規制與逸漏
環境退化的因與果

法律常掛一漏萬,需要填補,以防規範逸漏,失去法律的效果。

環境法律與政策在一定程度上,都是為了解決環境退化的問題。環境退化涉及諸多因素,自然演化本身、人類文明之積習以及其他因素,包括法律的怠惰與失靈等。

環境規制興起甚晚,與近代法律系統之根源不同。法律一體適用之特性與明確化之需求,在環境領域經常鑿柄不納,扞格難用。

究其原因,或在於法律系統之淵源長久,不管英美法系或大陸法系都有其訴諸歷史之根與源,環境之法律則不然。既無法套用既有的民事法理,也不能純靠政府的管制。環境規制有其自己之義理,也有其自己的法律特性,有待追尋、探索與確認。

美國是成文憲法國家,也有普通法傳統。在環境規制上的回應獨具特色,卻很難為其他國家所仿效,那就是以經濟學分析為主的效率、成本以及分配,作為環境法律與政策的基礎。污染之防治最為典型,自然生態的保育與管理則尚無統一的方法。

美國的作法很合理,也很理性,但並不表示方法很容易、很有說服力。法律與政策總有人獲利,也有人不利,儘管長遠來看,利弊難以遽下定論。環境的利與弊,似乎符合經濟學上的帕雷多最優公式或其改良,也就「一群人受益,卻很少人受害」或者「一群人所獲之利益,可補償少數人之受害」。難解的問題在於,環境政策所欲獲致的「多數人利益」無法完全貨幣化,而因為環境政策受害的開發與就業,卻實實在在的截獲政府的目光,也因此,環境與經濟兩種政策的「較量結果」,對決策者而言,一般都是「明知的答案」。為平衡兩者的落差,理想上,環境政策追求的是「更多累積的帕雷多最優」結果;而經濟政策則是尋求一個「一般帕雷多最優」,亦即不影響這個「更多累積的帕雷多最優結果」的環境利益?經濟的得與失不能與社會觀感(正義)脫節,再自由派的經濟學家也會承認「公平」不會比「效率」不重要。一個不公平的經濟政策,帶來嚴重的社會不公,這樣的經濟政策勢必會被淘汰。環境政策也要面對如何在效率與分配公平之間取得一定的平衡與穩定,至少在當前的經濟體制下是如此。

市場可以放任自由,但環境呢?在什麼情況下,政府可以環境之名,代表人民介入環境?合不合宜?假如污染是所有生產行為必然之過程與結果,政府之介入真的可以改變嗎?生產行為如果未能完整考量行為造成的社會成本負擔,是不是還能有決定自由?競爭市場所造成的污染擴大總與社會一般期待有落差,造成的環境品質降低,是一個政府必須面對的課題。惟,政府介入環境保護的力度到底要多大?可以多嚴格?乾淨的空氣跟水,到底要多乾淨?多安全?

規制逸漏與成本隱匿

既有環境規制的經濟假設之最大問題在於一再忽略污染的外部性。亦即,一切生產行為,都會產生外部成本,如果規制本身毫無回應,或者逸出規制所及之範圍,都會造成嚴重的「規制逸漏」,污染大量出現,有人獲利(益)卻無法弭補其他人的損失,進而產生嚴重社會不正義的結果。從實證的角度,環境政策的目標與手段如果無法解決「規制逸漏」的問題,或者助長了「規制逸漏」,形同減輕了污染製造者的負擔,加重了全民與未來世代的健康負荷,就不可能是好的政策。

常見的環境規制手段有管制、經濟誘因、市場引導、責任條款等。各個規制手段均可再細化其內容;以經濟誘因來說,激勵環境友善措施,懲罰(付費)污染、排放許可、政府補貼降低、摩擦減少等,但究竟哪些措施可以交互運用,又可以發揮效用,卻充滿不確定性。比如技術變遷(例如防治污染的設備更新)或分配額度之不同考量等。而各級政府的環境責任未細緻區分,也常加劇環境問題的惡化,造成規制的進一步失靈。

為抑制污染,最直接的方法或許是「內化外部成本」,增加排放者的稅賦,使排放量反應其所造成的損害或有效控制損害的成本。環境規制的最大依據是建立在私人協商或交易之不可信與反環境利益,才會要求政府介入,以提升環境品質。只是,什麼樣的環境規制才能避免「規制逸漏」?規制的輕與重要如何評量或劃定?或者,規制本身反而徒增不必要的遵法成本?從規制公平的角度,如何確保低收入的人、少數族群、未來世代不要承擔「不合比例」的環境成本,是規制的核心,比較類似防禦型正義的概念。因此,環境政策的效率與公平問題應該分別處理,不用硬為結合。可以想見,這類的「衝突」與「對立」,將是環境法律與政策最為棘手的問題之一,沒有其他。

環境規制的效益與成本問題

以環境為整體的「永續」是「唯一」或「其一」的發展模式?在生態與經濟之間存在爭辯空間。永續至少反應一種動態的效能以及跨代平等,是一種既有效能,又可不隨時間推移而減少資源利用的概念。很接近上述帕雷多累進改良的概念—一種獲致環境利益,卻不減損公眾包括經濟在內的更好生活品質的發展方式。既然「環境」不能僅是抽象的倫理概念,那麼,賦予環境利益一定(但非全部)的經濟內涵就顯得非常重要。作為自然資源與人類長久打造的環境,既提供人類特定的物品與服務,包括各項作物、健康、休閒以及整體生活品質,其重要性與人類生活所需的各種具體物質不遑多讓。破壞這樣整體意義的環境就等於是破壞上述一切有形與無形的價值。當然,作為整體的環境,其意義遠超過一般的經濟概念,但經濟概念的輔佐依舊很重要。保護環境所需的資金、勞力以及其他資源,都有經濟意義在內,也會面臨選擇問題,畢竟資源有限。就公共政策而言,環境政策究竟有何效益,繫於整體社會所願意付出的代價,包括金錢與自由的限制之類。影響環境政策的成因很多,包括涉及的個別財產、人民、環境現狀、利弊等。在環境保護上,希望環境好,卻不願付出更多,效果是有限的。

至於環境政策的成本,在利用與不作為之間,有會有不同的考量,也試圖呈現不同的成本概念與特性。還地於水與利用河道、農地設工廠與完全排除,都跟怎樣看待環境的觀念有關,但除了民情(變動)之外,所謂成本不容易顯現。

環境政策常被詬病是「既生雞蛋,也拉雞屎」,不是只有好,而沒有壞。一波未平,一波又起。汰換生煤電廠,卻又增加建造成本,就要選擇與決行。鋪設光電板卻毀壞了造林成果,要怎麼看?制訂一個環境政策到底是要關注效益「大於」成本?還是效益「值得」這個成本?如果金錢無法作為唯一量化環境政策良窳的標準,那麼還需要其他非金錢因素的考量,這部分就是現代民主的新挑戰。有良知的政策怎麼考慮「分配」的影響以及兼顧「平等」的價值,就是一個充滿討論空間的問題。

環境規制的特性

如果不是環境退化得太快、太猛,讓人印象深刻,有關民主政府的體制與角色就不會開啟另一扇窗,讓人檢視與反思。

當代政府體制關於環境的治理多少都受到不同的經濟理論的影響,例如自由放任的政府維持中立,不涉入特定利益集團的角力;於此,再偉大、再重要的環境公益也不過是社會美好生活之一,而非全部;相對於其他社會價值,環境並無道德優越性,除非人類「自私」的需要環境;這個概念的延伸就是訴諸市場的環境主義觀,以為「市場機制」之交易與財產權保障,一樣可以解決環境問題;當然,在市場失靈造成水資源與空氣品質污染等外部不經濟時,政府一樣會介入矯治;自由經濟之於環境就是建立在人自己知道什麼對他/她是(最)好的,包括要不要環境(品質),但是人「真的」「知道」什麼是對他/她是好(最)好的嗎?

相對於自由市場論的另一種公民論,則更著重「公共性」。政府體制有責任改變公民的價值與自利的偏好,這才是其合法性的基礎;本來政治參與的目的之一就是教育與提升公共意見,而不僅是聚焦在如何遂行私慾的滿足。就此而言,環境規制之特性與經濟有所不同,甚至比經濟規制更合乎理性政治審議的要求。環境規制的漸進性特質與法律的規範性特質是否存有內在矛盾?規範之本意並非一成不變,而是在機動性或變化性之中得以形成好的或正確的判斷,進而有助於實現所欲之價值。事實上,即使法律限縮到「法律事實」本身,這個法律事實也具有變動性,需要借助其他方法推敲以定之。環境規制所反應的「事實條件」也具有這樣的特質,與規範之內涵並不牴觸。規範不應該是「事先確定的假設」,(既然是假設又怎麼會確定呢?)而是法律內在價值藉由法律推理過程的體現。環境規制之於法律應該也在這樣的理解與脈絡之內。

民主政體對環境品質之提升,基本上也是建立在漸進的發現與發明判斷的實踐過程。這樣的『民主』與『法治』,正是環境法治的本來面貌。如果要問環境法治的土壤在哪裡?或許是遠離傳統政治分類的那一刻,那些條條框框不應該在人類世下,再以「那樣」的方式限定人們的視野與思考,如此,賦予民主以環境之整體觀的新政治才會來臨。在這樣的土壤裡,環境法治才能生根。

「環境」或許還沒有辦法在當前形成「穩定意義的政治」,卻絕對不能死守在既有理論,包括民主、財產或其他概念,而是需要儘可能的挖掘屬於自己的路徑,漸進式的打破成規,形成新的語言與政治。就此而言,環境規制的「現實」、「變動」、「漸進」、「趨善」屬性,相對於傳統的法律概念,正是一種「開始」,為了不讓環境規制有無法逆轉的環境退化結果,「新的」環境規制應該以獨立的立場致力於環境不利益的矯正,即使有逸漏也要能填補,以環境有利之方式填補,其意義等同於革命建國、制憲立憲那樣的高度。我們要在各種理論中萃取環境規制需要的成分,不只是經濟,也不全是公共代表,只是那條環境規制之路依舊遙迢,就等不怕累的這一代與下(下、下下、下下下)一代接棒奮力而行。
發行人:謝英士主編:高思齊
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