環報第89期:關於自然(環境)權利的思考

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氣候變遷視野下的兒童權利公約與原住民兒童(試論)

氣候變遷對原住民的衝擊更甚一般人,相對於1989年聯合國才通過《兒童權利公約》(Convention on the Rights of the Child, CRC),迄今為止,國際上並無具拘束力且普遍適用的原住民族權利公約。兒童和原住民都是社會上的弱勢,如果是原住民的兒童會不會成為弱勢中的弱勢?頗值關注。


兒童權利公約在許多條文中明確提及原住民,諸如第17、29、30條等,並於2009年通過第11號一般性意見--「原住民兒童及其在《公約》下的權利」,指出締約國在考量原住民兒童的兒童權利時,都要「尊重獨特的原住民文化、歷史、語言和生活方式」。

這些條文與文件強調了原住民兒童的特殊性,同時也凸顯出原住民兒童權利保障的困難度,亦即: 全世界有5000個以上的原住民族群,各自居住在不同的氣候帶、不同緯度、不同海拔高度,有不同的傳統文化背景,光是在兒童最佳利益一項,不同的政府,就會有不同的認定標準。例如國家禁止體罰,但許多原住民族的成年禮都有鞭打、試膽等儀式,禁止或准許,何者更符合原住民兒童的最佳利益?

然而在上述歧異性之外,我們也發現原住民兒童的權利之保障有一項共通性,那就是與傳統領域的連結。

因為在外來者入侵之前,原住民可能有長達數千到數萬年的歷史居住在相同的土地上,其文化、語言、生活模式、價值觀都根植在世代居住的土地(傳統領域)上,可以想見當原住民被迫遷徙,或是不能參與土地的管理時,對原住民的基本人權都將造成嚴重的侵害,對原住民兒童更是如此: 特別是兒童權利公約中的兒童最佳利益(第3條)、生命、生存、發展權(第6條)、原住民兒童的文化、宗教、語言權利(第30條)等條文都與傳統領域的治理息息相關;而傳統領域之治理不可避免地必須與氣候變遷連結,才能正確回應原住民兒童權利的時代意義與價值。

《兒童權利公約》第12條規定: 締約國應確保有形成其自己意見之能力的兒童有權就影響其本身之所有事物自由表示其意見,其所表示之意見應依其年齡與成熟度予以權衡。


關於本條的內涵,在CRC第12號一般意見書第3點指出: 「《公約》自1989年獲得通過以來,在地方、國家、區域和全球層級制定立法、政策和方法以促進第12條,執行方面取得了顯著進展。近年來出現了一種普遍做法,在概念上被廣泛地稱為“參與”,儘管該用語本身並沒有出現在第12條的案文中。這一術語不斷發展,現在被廣泛用於描述正在進行的過程,包括在相互尊重基礎上兒童與成人之間的信息共享和對話,由此使兒童瞭解自己和成人的意見如何作為考慮因素,並影響這些過程的結果。」

依據第12號一般性意見第5點,所謂「有形成其自己意見之能力」已經不僅僅是被動等待這樣的兒童出現,而是
極要協助兒童「建構」形成意見的能力。在方法上,除了基礎知識的教育之外,共享資訊、並讓兒童理解資訊內容,更是兒童是否能行使意見表達權利的核心。

同時,「有形成其自己意見能力」這段文字不應被視為限定性條件,而是締約國有義務盡一切可能評估兒童形成自主意見的能力。這表示締約國不能從一開始就推定兒童沒有表達自己意見的能力。相反地,締約國應假設兒童有能力形成自己的意見,並且承認她或他表達意見的權利;並非由兒童首先證明其能力。(意見第20點)

另外,第12號意見也強調,關於兒童表達意見的權利沒有年齡上的限制,並且不鼓勵締約國在法律或實踐中引入年齡限制,那將制約兒童對影響到其本人的一切事項發表意見的權利。(第21點)

資訊不是單純「提供」而已,還要提供「適當的訊息」與「充分的支持」,讓兒童有理解與其相關的事務的資訊內容之可能。這是締約國的義務,應該透過立法建立相關的機制,(意見第48點) 依據不同的年齡與成熟度給予不同的協助,成熟度很難定義,但該事務與兒童的相關性必須納入考量,相關度越高,給予的協助就越多(第30點)

如果以第12號一般性意見的標準來看,我國的諸多公眾參與法規都必須要修正,包括環境影響評估法、政府政策環境影響評估作業辦法、諮商取得原住民族部落同意參與辦法、請願法、監察法等等,都可能是兒童參與與其相關公眾事務的重要管道,但制度設計上均未為兒童打造可近、可用的資訊揭露方式與特殊發聲管道,均已違反兒童權利公約第12條的規定。2019年2月做成的「國際審查結論性意見」並未建議改善,甚為可惜。

除了公約第12條之外,第29條對於原住民兒童而言也是重要的條文。當中提及兒童教育之目標包括「培養對自然環境的尊重」,是氣候變遷下,未來原住民兒童權利的重要基礎, 當原住民兒童擁有充分的資訊、足以形成自己的意見、並接受尊重自然的教育,將更有能力與發言權來捍衛傳統領域的自然環境,成為原住民兒童扭轉劣勢、變成氣候時代的領導者、獲益者的關鍵。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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