環報第89期:關於自然(環境)權利的思考

汪洋中的一滴水

日本國有林的新契機

2019年4月1日(平成31年)日本實施《森林經營管理法》,將長期閒置沒有充分管理的私有林地整合起來交給有意願、有能力的業者或森林組合(森林所有者依法共組的團體)經營。2019年6月5日(令和元年),日本國會再通過《國有林經營管理法修正案》,將國有林也納入集約管理的對象,以擴大經營面積,提高效率。本法將於2020年4月1日起施行。


2019年日本政府有兩個重要的國政,一個是5/1起更改年號為「令和」;另一個鮮為人知,甚至絕大多數日本人也不知道,就是被稱為「林政大轉換」的森林經營管理法於4/1上路。

從目的上來說,森林經營管理法是安倍政府推動「林業成長產業化」的法規工程。

日本森林覆蓋率為66%,在世界上名列前茅,2,505萬公頃的林地中,有1,000萬公頃是人工林,木材蓄積量約為52億立方公尺,每年增加7千萬立方公尺。這些人工林多數在1960年代種下,到現在已經屆滿當時計畫的伐期—50~60年,為了有效利用資源,所以要擴大採伐。

為的達成這個目標,第一步就是要「整合林地」。

日本政府雖然有意擴大森林產業,但卻遇到諸多阻礙,例如林地所有權破碎、不明,就是當中最重要的困難。日本有57%是私有林、31%是國有林,12%是公有林,和台灣93.1%是國有林,私有林只占6.5%的情況非常不同。現在的日本也面臨鄉村人口快速老化的情形,許多林地的所有權人並沒有實際經營森林,林地間的界址非常混亂,24%的森林,其所有人並不住在村中,還有25.6%的林地不知道森林所有人是誰。


《森林經營管理法》的基本架構如下:

本法針對私有林,對所有人課與適時採伐、造林及保育等「經營管理」的義務。(第3條第1項) 違反者有30萬日圓以下罰鍰。(第42條)

市町村也有積極經營管理森林的義務。(第3條第2項)

市町村調查區域內森林經營管理情形後,如果認為有集中經營管理權的必要時,可以訂定集中計畫,內容包括範圍、面積、期間、經營管理方式、如果產生利潤如何分配給森林所有權人與其他地上權人。計畫需取得森林有所有權、地上權、質權、使用借貸、租賃等權利的當事人同意。(第4條)

重點在於森林相關權利人不明或不同意的情形要如何解決。

森林經營法對於相關權利人不明的情形採用「視同同意」的作法(計畫期限50年以下者才適用)。

如果是森林相關權利人不同意的情形呢? 市町村有「勸告」其同意的義務。如果經勸告2個月仍然不同意,就要聲請上級機關—都道府縣政府裁定。如果不同意的森林現在沒有進行經營管理,而且都道府縣政府認為有實施集中經營管理的必要時,應該裁定通過計畫。(第16~20條)

透過上述整合經營管理權的程序之後,就要找有意願的民間業者(包括森林組合、公司、自營業者)經營。由市町村公開招募,將應募的業者中,符合條件(有效率、有穩定執行能力以及確實能執行)者表列公開,再從當中選定要設定經營管理實施權者,並明確告知獲選業者權限範圍、內容、年限、日後獲利時要給付市町村的金額計算方式等資訊,經過業者同意後,就公告「經營管理權實施計畫」,這個公告行為等同於設定經營管理權實施權給業者。

 
新的森林管理制度通過後,預計可以達成下面目標:


除了森林經營管理法之外,也有其他輔助的規定。

例如今年6月5日日本國會通過的「國有林管理經營法修正案」,將國有林也納入森林集中經營管理的對象。其制度架構是先由農林水產大臣就有適合採伐的森林資源的林地、判斷是否有必要開放申請,如果符合這兩個基準,就設定為「樹木採取區」。

再來要公開招募有採取意願的業者。公告項目包括位置、地區、面積、樹木採取權的存續期間、權利設定的費用等。

對於希望申請採取權的申請者,農林水產大臣要認定其是否有森林經營管理的能力,告知申請者日後採取林木要付給政府的對價以及基本額,並判斷申請者有沒有穩定的銷售木材的管道或合作廠商,確保可以付得出每年的基本額,最後從符合標準的申請者中選出與地方產業振興最有貢獻潛力者,設定樹木採取權。權利內容由「樹木採取權實施契約」訂之,每五年重新締約。

另外,日本國會也在2019年4月1日通過「森林環境稅與森林環境讓與稅法」將從2024年開始對有支付住民稅義務的6200萬人開徵每年1000日圓的森林環境稅,目的為增進維持森林的公益機能,實際上多用於造林、疏伐的補助金,2018年開始為了配合政府擴大林業的政策,開始提供皆伐補助金,受到來自森林科學家與報導者的批評。另外一項潛在問題是,目前為止日本有37個地方政府有自行課徵森林環境稅,2024年之後是否整併? 還沒有定論。

至於日本為什麼要積極擴大林業,也有諸多說法,包括因應海外市場的需求,例如中國大陸在2018年修正建築法,放寬建築的樑、柱可以使用木構造,預期將提升對木材的需求,另外日本近年積極發展生質能,對木質顆粒(wood pellet)的需求也具備相當規模。當然來自生態保育角度的批評也所在多有,特別是針對皆伐的批評。無論如何,日本林政大轉換正在朝非常明確的方向邁進—強化森林資源的利用。其實施的成效與進展值得森林覆蓋率同樣超過六成,而森林經營管理密度非常低的台灣參考。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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