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一份毫無環境意識的判決--亞泥案分析

經濟部2017年3月14日核准亞洲水泥的新城山礦權再展延20年，引起住在礦區下方的富世部落太魯閣族人不滿，同年10月27日委託律師要求撤銷展延期限。台北高等行政法院認定，礦權展限並未踐行「原住民族基本法」中的諮商同意權，7月12日判原民勝訴，意即撤銷經濟部原處分，全案可上訴。

在本案攻防中，原告太魯閣族人提出「土石流潛勢溪流安全疑慮」、「富世遺址崩塌疑慮」、「地質敏感區安全疑慮」、「森林破壞疑慮」、「礦區與太魯閣國家公園範圍重疊疑慮」、「展延需重做環評爭議」、「原住民族基本法諮商程序瑕疵」等主張，其中前6點是環境因素，全軍覆沒，台北高等行政法院的判決認為疑慮均不存在，主張全不可採，最後只能讓『原住民』三個字承擔這場訴訟的勝敗，環境全盤皆輸。

採礦的正當性真的如此強? 即便牴觸國家公園法、森林法、環評法、地質法、文資法、水土保持法，全部加起來都拿它沒轍? 我們有必要仔細檢視本案法院是如何看待這些環境法律的。(礙於篇幅僅以部分主張為例)

一、礦業法第38條第2款規定: 「礦業權者有下列情形之一者，主管機關應廢止其礦業權之核准：二、礦業之經營有妨害公益無法補救。」原告主張礦區內有3 條土石流潛勢溪流，且災害風險潛勢等級並為「高」等級，且曾於101 年與105年發生土石流與崩塌災害，故亞泥新城礦區礦權展限申請確有妨害公益無法補救之情事。

法院不採，理由為:

1. 新城礦區目前並非位於水保局公告之特定水土保持區，足徵系爭礦區並非位於危害公共安全之土石流危險區。
2. 依災害防救法第22條規定，土石流潛勢溪流之劃設，目的僅係用於防災作業，並無限制開發或土地利用管制事項。
3. 土石流潛勢溪流並非位於系爭礦區開採範圍內。
4. 亞泥已於91年7 月22日提出水保計畫，並經花蓮縣政府核定。
5. 經濟部在受理展延時已經實質審查過土石流的問題，並判斷亞泥設計滯洪量可承受50年降雨強度（每小時170毫米）的大型滯洪沉砂池，以及植生復育計畫等水土保持措施，已經可以有效預防水土災害之發生。
6. 原告主張土石流潛勢溪流劃設作業要點係於102年間訂定，而亞泥的水保計畫是在91年提出，期間已逾15年以上，相關水文情況自有變更，故不得以91年之水保計畫已納入土石流潛勢溪流之水文狀況，即謂礦區無妨害公益無法補救之情事。法院的回應是: 「水土保持法並無時間逾15年、氣象或降雨頻率發生變異即須調整水保計畫之規定。」

評析

1. 行政機關的決定不能作為法院心證的唯一理由

對於「礦業之經營有妨害公益無法補救」之情況法院應該有自己的判斷，雖然可以參考行政機關的決定做為證據，例如是否被水保局劃定為水土保持區、水保計畫是否通過花蓮縣政府核定、經濟部是否實質對亞泥的防洪建設審查通過等等，但法院必須對於「採礦行為是否實質妨害公益」進行自己的判斷，將調查證據之結果，其內容如何，與應證事實之關聯如何，以及取捨之原因如何等論證過程記明於判決，否則就可能成為「不備理由」之判決；

2.凡是礦區範圍內，都應該視為開發可能區域，並不存在「非位於礦區開採範圍內」的說法

根據礦業法第31條1項第2款，在取得礦業權期間若「無探礦或採礦實績」，可構成主管機關駁回礦業權展限之申請的依據。
可知礦業權人有積極採礦之義務，否則就有可能失去礦業權，且取得礦業權後，全區本來就都在可以採礦的空間內，因此不宜再區分實際開挖與否。

3.依據溫室氣體減量及管理法，各級主管機關均有調適氣候變遷之義務，

民國91年擬定的水保計畫是否足以應對氣候變遷、防止公益受到無法補救之損害，法院應實質審查，而非以經濟部意見為依歸。特別是新城礦區當地的雨量(富世站)，夏秋兩季日降雨量動輒突破200mm，2012年8月更創下416mm的紀錄，2016年1月再發生東北角崩塌事件，是否表示礦區地質在連年開挖與極端氣候衝擊下，變得更脆弱? 此等事實法院均未以「預警原則」加以審酌。

4.回歸水土保持法與災害防救法的規定，

農委會水保局劃設土石流潛勢區的目的就是標示出高風險的土石流災害發生地，以提高警覺、預先防範災害發生。即便劃設為土石流潛勢區不代表不能採礦，但在土石流潛勢區周邊開挖、炸山，都是破壞地質結構的行為，究竟會不會增加土石災害發生機率? 增加多高? 影響多少人?特別是新城礦區的土石流潛勢區密度這麼高，與實施採礦地點距離估計不超過200公尺，而開挖行為加大地勢落差，從原本近800公尺的高度挖到剩不到300公尺，如果土石流潛勢溪流正好位在沒有開挖的區域，是否代表發生崩塌與土石流的風險提高? 這些都是討論是否構成礦業法第38條第2項「妨害公益」時，法院必須要釐清的。

然而在本案中法院對於採礦是否提升土石災害風險，完全沒有請求任何一個機關提出調查結論，也未依職權進行調查，只憑藉土石流潛勢溪流區域沒有開挖的資訊，也不問兩者相距多遠、是否有其他間接影響? 就妄下「礦業經營並未增加土石流風險」之結論，未來如果不幸發生災情，且證實與亞泥開挖行為有關，法院是否要為此負責?

二、富世遺址部分

原告主張系爭礦區存有富世遺址，依文資法第57條第2項規定，礦權是否准予展限，被告應先經主管機關即花蓮縣政府召開審議會審議通過後，始得為之。

法院不採，理由為:

1. 文化資產保存法第57條第2項之要件為「開發中」、「發見」考古遺址。富世遺址並非在開發進行中發現，故沒有本條適用。
2. 遺址位於礦區北側，不在展限之開採計畫區域內。
3. 花蓮縣政府文化局已經發函表示礦產開挖「無破壞遺址保存之虞」。

評析

1. 法院以花蓮縣政府的函覆為依據，但細看花蓮縣政府的意見，其根本沒有進行實際的影響評估調查，而是全盤接受亞泥的聲明: 「……(亞泥)表示鄰接遺址南側之礦場作業區已設置最終殘留壁，未來無續向遺址方向開採計畫，並開立切結書。」
也就是說，從法院到花蓮縣政府，所有機關都不知道富世遺址「實際上」到底有沒有受到採礦之影響或是否有受影響之虞，法院的心證過程之粗糙，可見一斑。監察院也該關注到花蓮縣政府是如何輕賤對待文化資產。

2. 回歸文化資產保存法的目的，文資法第57條是為了確保遺址不會被『任何行為』破壞，而要求主管機關履行的管理義務，花蓮縣政府沒有任何權限去接受亞泥的切結書，而放棄自己對遺址的維護責任。從地圖上來看，遺址距離採礦區域不到200公尺，合理推論採礦的揚塵、震動對古蹟會產生影響，花蓮縣政府理應至少到現場調查確認古蹟保存狀況，卻實際上不聞不問，已有構成刑法瀆職相關罪責之虞。

三、森林法部分

原告主張系爭礦區位於第88林班地之森林範圍內，屬森林法第9 條第1 項第2 款規定應報請主管機關會同有關機關實地勘查同意後，方得進行探採擴之情形。

法院不採，理由為:

1.森林法第9條第1項之規範，係要求行為人於森林內進行探採礦行為前，應報請主管機關實地勘查同意與指定界限，故倘行為人尚未於森林內實際進行探採礦行為，自無違背該條規定。
2. 林務局曾以105年12月7日函文表示系爭礦區並無林務局業管法令禁止或非經林務局核准不得探採礦之情事。

評析

森林法第 9 條
於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：
一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者。
二、探採礦或採取土、石者。
三、興修其他工程者。
前項行為以地質穩定、無礙國土保安及林業經營者為限。

亞泥新城礦區內有10.6公頃國有林班地，究竟88林班地之範圍有多大？會不會受到開採以及運輸車輛的的揚塵影響生長？法院並未究明。甚至，亞泥過去開採有無造林林木生長的不利影響？均未見法院調查說明，只憑林務局之說明即取代法院自己的職權調查，並成為心證形成的唯一理由，並不適當。

四、環境影響評估法部分

亞泥申請礦權展限應進行環評而未進行，這是法院不能忽視的基礎事實

「最高行政法院」92 年判字 936 號判決明白揭示，「礦業權展限是新權利的賦與，其權利成立之實體構成要件，自應適用申請展限時之法律為之。」

法務部 90 年法律字第 032276 號函釋也說：「採礦權期滿即消滅，須經由另一核准之行政處分，賦予另一新之採礦權…「展限」，實為採礦權之更新，與新設定之採礦權同。」

正因為沒有進行環評，所以一切關於環境影響的討論都像空中樓閣，法院聽主管機關的說法、主管機關聽亞泥的說法，沒有人知道採礦實際上對土石流(居民安全)、地質、遺址、森林、國家公園生態的影響，而法院居然還能在判決書中寫下種種「對環境沒有影響」的肯定語句，不計其數的環境公益就在本案法官的蒙昧自滿下被犧牲了。

現在礦業法展限補做環評的修法仍在立法院卡關，但依照前述最高行政法院與法務部函釋，礦權展限是新的開發權利的申請，本應有環境影響評估法的適用，環保署對此不聞不問，身為環評法主管機關，其責任應該被追究。而不是以「礦業法有漏洞」、「有待修法」為藉口卸責。

退步言之，展限如果是行政處分行為，經濟部當然也可以在核准時附負擔，要求亞泥自行進行環境影響評估。

再從亞泥的角度，自主進行環境影響評估，不也是實現企業責任，對社會大眾有所交代的可行方式?

當各級主管機關都放棄了他們對環境的責任，只能靠法院的嚴格檢視來給與當頭棒喝，但從本案台灣高等行政法院的判決來看，法院並未盡到其職責，剩下1/7的勝利，而且是環境主張全盤皆墨，這樣的判決如何能敲醒經濟部等各部會與亞泥便宜行事的顢頇心態?又如何能回應環境正義的訴求？

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發行人：謝英士主編：高思齊

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