環報第86期:巴黎協定是弱者俱樂部?從氣候訴訟說起

汪洋中的一滴水

巴黎協定是弱者俱樂部?從氣候訴訟說起

氣候危機如此迫近,年輕世代如火如荼發起氣候行動,但政治上依舊無法排上「特殊」、「特快」議程,愈來愈增高、愈來愈加速的二氧化碳濃度,什麼時候才會以「驚駭的災難」將人類敲醒?


氣候危機與國家責任

巴黎協定要求會員國「準備、提交、維持」接續的國家自主貢獻(
nationally determined contribution, NDC),以達成協定設立的目標。以美國為例,其NDC設定2025年要達成低於2005年減排26%-28%的目標,距離現在只有七年左右。

雖然協定第4.11條規定,「會員國可以在任何時候,強化其企圖」,是預設「更積極」的寓意的。但這一條並非「法律強制要求」,如果真的「改弱」也沒辦法。

所以,協定第4.2條的「維持」,也不排除「改弱」。維持可以解釋為「維持NDC的整體」,而不是「NDC的特定部分」。換言之,只要有NDC,不任意取消它,就算是符合協定的要求了。「提出再改」,而且「改弱」也不是什麼牴觸天條的事。但「不提」NDC是有事的。這樣的見解也符合內國政治之實際,尤其在民主國家政權輪替,或許正是因為對於是否加入巴黎協定的立場不同,或許正是因為對於致力NDC的強弱有所差異。

在巴黎協定過程中,與會國家對於能否改弱有所爭論,但從長期的韌性與調適角度,卻不得不正式「改弱」的可能性。畢竟「改弱」總比直接「退出」好。

總之,「改弱」雖不好看,但是符合巴黎協定的。

當然,不管是漸強或改弱,巴黎協定都希望會員國可以提出達成NDC的措施,卻不表示會員國不能在事後撤回、修改或置換這些原本提交的措施。改變國家措施不會違反巴黎協定。從而得知,當內國團體以巴黎協定要求會員國遵守NDC,不得任意調整、改變時,在國際法的解釋上,可能無法得到預期結果。

那麼,荷蘭的Ugenda案怎麼還會那樣判?是不是認為國家提出的NDC具有單方宣示的效果,有強制拘束力?

巴黎協定的規定在國際法上,被視為「非自動履行」條款。自動履行的協定像法規,也就是一個國家的法律(the law of the land);反之,非自動履行條款則不具有內國法律效力,對內國的行政與司法部門都沒有直接的拘束力,除非內國憲法或法律另有規定。

為評估巴黎協定是否屬於「自動履行」公約,法院可以觀察協商或簽約過程是否有將之納入國內法的「主觀意圖」,且不需要任何立法,或者,只是一種政治宣示而已;傳統實務採行謹慎標準審視自動履行與否,一般認為,國會對公約的解釋傾向非自動履行。對於多邊環境協議的見解也反應這樣的傳統。即使有人認為巴黎協定具有「自動履行」的性質,也不表示會員國「一定要達成NDC」,或採行任何特定的措施。因此,撤銷任何NDC所示的具體減量或調適計畫,採用其他措施,或,最終無法達成減量或調適的目標,也不構成違反巴黎協定。

美國有一個Charming Betsy doctrine(Murray v. Schooner Charming Betsy, 6 U.S. (2 Cranch) 64 (1802).)的先例,認為只要情況允許,法院將以符合國際法的方法,解釋國內法。但在改弱NDC或撤銷其他減量或條是的計畫方面,這個原理可能無法適用。

那麼,巴黎協定對於企業的影響呢?


氣候危機下的企業因應

石化燃料所驅動的全球經濟增長已經長達200年以上,至今仍占人類能源需求的80%,但因此引發的氣候危機,則是國際法、國內法必須回應的存亡挑戰。

可以確定的是,如果不及時減量或想辦法調適,不用多久,產業必然會遭遇營運上的重大危機。目前國際的氣候趨勢可說一大部分是由企業,而非政府所引導,只是規則尚不明確,力道也有所不足。

巴黎協定設定世紀末降溫至少2度、最好1.5度的目標,意味著在2050年以前,先進國家應該做到零淨碳排放,開發中國家則要在2060年以前做到同樣的程度。現在,這個路徑恐怕都有點太保守,顯得緩不濟急。

據統計,目前世界上制定氣候法或氣候政策的國家已經有超過1500部,也有超過1000個氣候訴訟正在各國進行中。合理的預測是,將來會有更多國家制定氣候法、擬定氣候政策,也有更多氣候訴訟。但,會不會訴訟還沒結束,人類已經遭逢不可逆轉的危機?

氣候訴訟主要連結的氣候因素是科學證據與財務證據。不管是對政府或對企業提出,氣候訴訟的關鍵在於法院的認知、危機的急迫、政府的疏忽程度、領域以及競爭、成本等等。

儘管趨勢如此,但氣候轉型並不意味石化原料需求會驟降,並且最終還因為替代不足,而轉向同為石化一員的天然氣。由此可看出,在邁向零淨碳排放之前的轉型階段,人類的能源與氣候政策絕非穩定,充滿繁複的糾葛。決策之艱難考驗領導階層的應變能力。

聯合國去年的報告指出,過去二十年來,跟氣候有關的直接經濟成本已經比過去成長150%。因為極端氣候導致的損失占77%,總值約2.2兆美元。

對企業而言,氣候變遷的實際風險是,不管海平面上升、熱浪、極端災害,都有政策、經濟與財務的交會作用。可能引起身體與財產的損失、供應鏈變化、產能中斷、隨之而來激增的營運成本;

企業對上述風險知之甚詳。不管是颶風或森林大火都讓人印象深刻。許多精煉廠都設在岸邊,對氣候相關的實體衝擊最能感同身受。這些事件都會隨著愈來愈高溫的氣候而增加。不降溫,全球產業勢必連鎖反應。共同致力減排與降溫,絕對是企業營運頭等重要的事。氣候變遷對GDP的影響,在世紀末之前,將上升到10%。愈來愈明確的氣候事件成因,將影響法律上的因果關係認定。

企業的氣候衝擊來自責任與訴訟。氣候問題是權利問題,也是財務問題,更是既有法的問題。當政府無法保障公民的權利時,法院就會介入;這是法治最重要、最基本的前提;荷蘭的法院就以當代公民將遭致生命損失與家庭生命的干擾,下令政府在2020年之前要減排25%,而不是僅是現在的13%。法院說,這跟荷蘭碳排只佔全球0.5%無關,政府就是要保護公民的權利。

這或許可看做「氣候風險」、「世代幸福的權利」已經內化在法院的心証,成為既有法的解釋基礎。而當氣候變遷從環境問題轉換成倫理問題時,氣候的法律責任就不能輕易以財務問題開脫。

這意味著,傳統的消費者保護法、公司法、以及財政法都將面臨風險的再審視,公司或企業的法律責任將會進一步擴大。這樣的趨勢,至少表現在三個方面:

一、主張因為公共與私人的疏失,未能減緩氣候變遷的衝擊,未能提前警告,違反侵權法以及不當得利法;這些案例發生在美國公民與地方政府,對大石油公司索賠調適所需成本;『律師的力量來自法律的不確定性』,適應新的事實情境是非常需要才能的。美國的氣候訴訟通常是由公民訴訟事務所提出的;在回收費用之前,這樣的訴訟行動是不會終止的;

二、主張未能調適氣候變遷衝擊;公司董事會受託人有義務為公司或股東謀取最佳利益;必須採取商業氣候調適策略;作為股東,ClientEarth也起訴了一家波蘭能源公司,該公司擬興建一個新的煤電廠,而專家認為這將是一場財務災難;同樣的角度,也可以對年金基金、私人資本與石化部門提出;這樣的訴訟也可延伸到對工程師、專家提起,因為,他們無法設計與未來氣候條件相應符合的設施。

三、最後,主張公司無法對股東揭露氣候相關的風險;澳洲已經有一個零售股東將國協銀行Commonwealth Bank)告上法院,認為該銀行未在其年報上揭露氣候風險;而美國紐約的檢察總長最近也對艾克森美孚(Exxon)起訴,主張該公司欺騙其股東關於其對碳價的預測。不遵守碳排標準的營運方式將無法持續,規制者不會再睜一隻眼閉一隻眼;不願意看環境遵規報告的營運長可能要等到上法院才認真看吧(例如福斯的CEO)。


附註:作為法律力量的空汙訴訟足跡

空氣污染是一個權利問題。這是世界上單一最大的環境健康風險。歐洲一年有超過40萬早死的案例是肇因於空汙。其主因是燃燒固體燃料以交通柴油;導致許多歐洲城市無法達到空汙標準。據報導,民間組織ClientEarth在許多歐洲國家提起訴訟,並贏得其中三個,都是對英國政府無法處理非法空汙而來。此外,這些勝訴的案例也在德國、比利時、義大利、斯洛伐克、捷克等地。這些案例帶來的直接影響是新的柴油禁令與標準。雖然這些訴訟都是針對政府,但已經對諸如汽車產業產生影響,了解柴油終將走入歷史。不調整,等於自棄市場,並帶來財務的高風險。

總體而言,企業在巴黎協定下,角色愈趨重要。儘管政治議程未臻理想,但公眾態度的改變,已經愈來愈影響企業的思維。企業如果不採取作為,將有可能遭遇不可測的風險,包括法規與形象,實體上也會影響營運。
發行人:謝英士主編:高思齊
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