環報第86期:巴黎協定是弱者俱樂部?從氣候訴訟說起

法律可以讓環境更好

由綠色創新推升循環經濟價值: 消費者的認同與顧慮(上)

本文發表於2017年12月份財團法人中技社主辦「推升循環經濟價值之關鍵議題」研討會。共有八個主題,包括一、台灣靜脈產業面臨之困難與挑戰;二、台灣動脈產業的協作及困難;三、以綠色創新突破產品推動循環經濟的瓶頸;四、產品綠色設計及延長生產者責任對循環經濟之影響;五、消費者的認同及顧慮:一個非典型思考;六、消費者對資源循環利用之認同及顧慮:以中鋼公司區域能資源整合為例;七、科技發展與循環經濟的關聯;八、科技創新對經濟循環的影響。
本會謝英士董事長擔任第五講題的講者,本文為會議論文,將於本期與下期環報連載全文。

 

大綱
前言
第一章 法規創新-政府角色
第二章 制度創新-辨識系統
第三章 科技創新-監測與辨識
第四章 政策創新-循環城市
第五章 價值創新-循環家庭

 
前言

觀察國際上對循環經濟的定義,有狹義與廣義的範疇,狹義的定義是要拋棄「取用、製造、丟棄」的線性資源消耗流程,改採恢復與再生的設計創新;廣義的定義則可參考歐盟,是一種:「永續、低碳、有效率的重複利用資源、有競爭力的經濟」。

在廣義定義下,循環經濟就是永續經濟,從消費者角度來看,就是永續消費(sustainable consumption)。永續消費是聯合國2015年推出17項永續發目標(Sustainable Development Goals, SDGs)的其中一項。

根據聯合國統計,2000年到2010年間,全球的自然資源消耗量有增加趨勢,且儘管技術進步促進了能源效率的提高,但到2020年,估計OECD國家的能源使用量將繼續增長35%。

同時,過度消費食物對我們的健康和環境有害。全球有20億人超重或肥胖。

土地退化,土壤肥力下降,不可持續的用水,過度捕撈和海洋環境退化,都降低了自然資源基礎供應食物的能力。
因此,減少能資源消耗的循環經濟,同樣也是消費者追求的目標。

美國心理學家馬斯洛(Abraham Harold Maslow) 在1943年發表《人類動機的理論》(A Theory of Human Motivation Psychological Review),提出需求(need)的五個層次:生理上的需要、安全上的需要、感情上的需要、尊重的需要、自我實現的需要。

選擇支持永續發展的消費模式,恰好是滿足各項需求的最佳方案,分述如下:
  • 生理需求:對於自然資源的管理不善,將造成資源匱乏,進而導致呼吸,食物,水,性,睡眠,體內平衡和排泄的任何一項基本需求不被滿足。
  • 安全需求:循環經濟下的產品使用更少的有毒化學物,製程產生更少的空氣/水/土壤汙染,促進更健康的生活環境。不吃路邊攤。
  • 感情需求:過度使用塑膠製品,造成海洋生物誤食,痛苦一生,牴觸人的憐憫心。
  • 尊重需求:攜帶環保餐具/環保杯、騎腳踏車、開電動車、因為家裡省電受到表揚,向外宣示:「我最環保!!」
  • 自我實現需求:支持循環經濟就是為地球貢獻:「我用最不傷害地球的方式活著/我不是地球的負擔」。這樣的自我認知讓人快樂,也是很多人的人生目標。
上述消費者需求的滿足不只侷限在製造--消費的雙向關係上,還包括全球資源的控制。因此本文將從廣義角度論述循環經濟與消費者的關係,不光談消費者與製造者的迴圈,同時關注自然資源的掌握者—政府角色。唯有政府角色進入,循環經濟才有可能成為對消費者有利的經濟模式。

本文分為五個段落,第一章為「法規創新-政府角色」,指出政府為什麼是自然資源的管理者,公共資源的管理應該遵守什麼樣的原則,現行法規有哪些需要修正,才能讓政府的角色更符合循環經濟的目標。

第二章為「制度創新-辨識系統」,我們認為辨識系統是可教育的前提、公眾認同的基礎,所以需要創造循環經濟的辨識系統,對象不限於商品本身,還包括企業、城市、家庭,甚至是整個國家。

第三章為「科技創新-監測與辨識」,延伸第二章,辨識系統的建立需要有相應的科技,才有公信力。

第四章為「政策創新-循環城市」,根據聯合國的人口預測,2050年有70%的人口居住在城市,城市經濟如果更循環,世界會更美好。本章探討城市的四大要素:人、河川、道路、建築要如何循環?

第五章為「價值創新-循環家庭」,永續經濟最後落實在人,但家庭也是重要單位,想像一個從成員出生到死亡的循環家庭是什麼樣貌?或許應該有一個「循環家庭」的門牌加以辨識。

第一章 法規創新-政府角色

一、管理能資源的關鍵角色—國家

國家擁有國土主權,同時擁有自然資源,雖然各國資源私有化的光譜不同,如國有地、國有林比例不同/水權私有化制度不同,但原則上國家掌握多數的自然資源,包括顯性與隱性資源。

如果自然資源的管理不當,循環經濟的發展將無法獲得消費者的認同。例如政府一方面推動電動車,另一方面又開放電廠使用劣質燃煤汙染空氣,當消費者得知增加電力消耗會造成電廠周邊居民的痛苦時,因為環保而購買電動車輛的誘因就會減少。

國家擁有哪些自然資源?以台灣為例,列舉如下:

1.顯性資源
資源種類 規範
礦產 礦業法第2條: 中華民國領域、專屬經濟海域及大陸礁層內之礦,均為國有,非依本法取得礦業權,不得探礦及採礦。
森林 森林法第3條: 森林以國有為原則。
森林法第15條: 國有林林產物年度採伐計畫,依各該事業區之經營計畫。
水/河川 水利法第2條: 水為天然資源,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。
水利法第15條: 本法所稱水權,謂依法對於地面水或地下水,取得使用或收益之權。
土地 土地法第1條:本法所稱土地,謂水陸及天然富源。
土地法第14條:左列土地不得為私有:
能源 能源管理法第6條: 能源供應事業經營能源業務,應遵行中央主管機關關於能源之調節、限制、禁止之規定。

2.隱性資源
  • 空氣汙染可排放量
  • 水汙染可排放量
  • 海洋汙染限制
不管在礦業法、森林法、水利法都有「國有原則」的規定,國家掌握大多數能資源,在打造循環經濟的過程中,如果不能有效「調控動脈血液成分」,不可能達成永續經濟的目標。

我們應認識到「國有」並不等同於「國家所有」,因為憲法第一條規定中華民國基於三民主義,為民有民治民享之民主共和國;第143條則明訂中華民國領土內之土地屬於國民全體。所稱「土地」,依據土地法第一條包括「水陸及天然富源」。環境基本法第28條亦規定: 環境資源為全體國民世代所有。

憲法是中華民國的根本法,擁有最高位階的法律權力,然而上述經濟法規中的「國有原則」已經明顯牴觸憲法的「民有」原則,唯一合憲的解釋方式,是將「國有」的「有」,不解釋為一般的所有權,不能享有完整的使用、收益、處分權能。

那國有的意義究竟是什麼?

應該理解為國家位於信託法上「受託人的角色」,接受公共資源真正擁有者—人民的委託,來管理自然資源。

在這樣的認知下,才有可能讓國家在管理為數眾多的自然資源時有「保護環境」的方向性,而不會一昧傾向經濟發展。
二、公共資源管理的原則
因此,國家實為受國民委託管理天然資源,依照信託法第22條,應盡「善良管理
人注意義務」,亦即:「行為人注意之程度,依一般社會上之觀念,認為具有相當
知識及經驗之人對於一定事件所能注意者,客觀的決定其標準;至於行為人有無
盡此注意義務之知識或經驗,在所不問」。

在善良管理人注意義務下,國家管理公共資源應該遵循的具體原則如下:

1.環境優先原則

環境基本法第3條但書:經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之
虞者,應環境保護優先。
環境優先原則若搭配環境基本法第二條的永續發展原則,會更為具體,亦即:永
續發展係指做到滿足當代需求,同時不損及後代滿足其需要之發展。
這同樣可以用信託理論作為依據:將後代子孫視為信託財產的「受益人」。
因此,當國有財產的管理上發生經濟與環境衝突的情形時,就必須衡量其影響是不
是不可恢復的?開發的必要性為何?是不是不能避免的?能不能在異地補償?......等
等因素,判斷是否損害後代子孫的發展空間。
2.預警原則

環境基本法第19條規定,各級政府對非再生性資源,應採預防措施予以保護;環境影響評估法的立法目的亦揭櫫:預防及減輕開發行為 對環境造成不良影響,藉以達成環境保護之目的;水土保持法第 1 條明定,以保育水土資源、涵養水源、減免災害、促進土地合理利用,增進國民福祉,為實施水土保持處理與維護之目的。

以上法規均強調預防的重要性,應該注意的是預防與預警的區別:

預防是知道結果,然後採取措施保護。
預警是不知道結果也要採取措施保護。

有鑑於目前科技水準相當有限,如果只對可預見的自然資源損失採取措施,恐無法達成前揭法規目的,故此處的預防應包括預警行動。

同樣依照「善良管理人注意義務」的內涵,如果受託人對於受託財產(自然資源)的損失只採取「預防措施」,其只盡到「具體輕過失」義務(與處理自己事務同一注意義務),尚無法符合「抽象輕過失」的善良管理人注意義務。

3.生態補償原則

對於具有重要生態價值的自然資源應優先迴避開發,不能迴避則採取替代/減輕方案,最後針對損失進行異地補償。

在新通過的海岸管理法、濕地保育法均已導入此觀念,在其他法規尚未修正前,應作為「法理」,視為「善良管理人注意義務」的具體內涵。

4.共同但有差別責任原則(Common But Different Responsibility)

此一原則最初確立於1992年聯合國環境與發展大會(里約地球高峰會),基於地球生態系統的整體性及導致全球環境退化的各種不同因素,各國對於全球環境保護必須共同分擔。但基於已開發國家及發展中國家在歷史上對於環境造成的破壞壓力成正比,而且,已開發國家從全球環境資源的大量消耗及惡化的過程,掌控較多的財務與科技資源,因而必須區分已開發國家、開發中國家在國際環境保護上的不同責任,前者應比後者承擔更多的義務。

這項原則乃平等原則的體現,不只在國與國之間,一國之內也有適用。例如在台灣溫室氣體減量的責任分配上,能源部門的直接排碳量雖然是66%,原本應該負擔最大的減碳責任,但在實際擬定減量計畫時,環保署卻將能源部門的減碳責任透過「用電部門負擔減排責任」的方式,將能源部門排碳總量中的56%瓜分給住商、服務業、交通、工業部門,不符合減量責任的公平性,讓減碳空間較少的消費者承擔過重的責任。

人民能做的不外乎少吹冷氣,但近期哈佛大學研究證實,夜間高溫會導致睡眠品質下降,當消費者犧牲健康減碳時,若得知真正的排放者—化石燃料發電廠卻只承擔1/6的責任,不知做何感想?想必減碳意願會大幅降低。

三、國有財產管理不當案例

去年4月,雲林縣古坑鄉約有一公頃的蛇皇洞林地,無預警遭人濫伐,高十幾公尺的福州杉及油桐全部消失,竟被夷為平地。
國產署署長莊翠雲在備詢時也表示,民事部分將提出請求損害賠償、回復原狀。

惟事後國產署向濫伐者求償時(雲林地方法院105,重訴,22),竟以「林木的市價計算」。亦即,僅將一公頃的森林視為「木材」,而忽視這片森林還「活著」的時候,原可提供的生態價值:

本會環報過去在「一棵樹的價值」一文中,曾運用本會開發的「樹計算器」計算這片林地的碳吸存、淨化空氣、涵養地下水、調節雨水、保護土壤、增加地力等環境效益,每棵樹一年的環境效益為35,806元,而福州杉壽命500年,在「通常情形」下,活20年不是問題,加上木材價值8,000元,以及樹木本身固碳954公斤,價值6,997元,合計總價值約為73萬元,高出材積市價90餘倍,這個數字還不包括樹林的遊憩及教育價值。

因此,單純用材積來計算損害,國有財產署著實低估國家財產。

此外,國產署針對水土保持的損害,也請求賠償其後續20年撫育造林費用1,376, 565元,但卻遭法院駁回,理由是「觀諸現場照片未見有水土流失之情形」。

這項判決缺乏環境意識,因為盜伐者並未將樹木連根拔起,短期內根還在留在地下,自然可以維持一定的水土保持效果,但長期而言,一株死亡的樹木,水土保持能力當然會逐漸喪失,怎可以「未見水土流失」為由,即判定沒有損害?

從這起案例來看,為「自然標價」雖然困難,但確實有其必要性,以避免政府過度低估自然的價值。

四、管理公共資源的法規如何回應循環經濟?

以下提出幾項主要自然資源管理法規的修正建議:

 
法規名稱 回應 說明
森林法 發揮森林經濟效用 台灣的森林覆蓋率高達60%,森林是最重要的自主資源,而且是可再生資源,但從民國80年禁伐以後,就沒有利用計畫。
能源管理法 允許城市能源自主 不應禁止地方政府通過進用生煤、石油焦的自治條例。
政府採購法 賦予海綿道路空間 改變「最低標」思維 → 最有利標
公路法+
水土保持法
森林無路 一定高度(如1500公尺)以上的高山不興建道路
國有財產法 國家應以「永續發展」為目標,管理國有財產。
土地稅法 重劃、墾荒、改良土地者,得予適當之減免(第6條) >>未鼓勵「不利用土地、讓地力生息」者
水利法 導入節約用水概念 用水以地面水為原則,不輕易開發水源/興建水庫
礦業法 在國家資源有限的情形下,國家不但有權,也有義務在許可展延程序,以「永續發展」為原則,評估人口、資源數量、環境承載力、資源使用效率等因素,重新調整許可證內容。

 
第二章 制度創新-辨識系統

辨識系統區分哪些事物是在符合循環經濟的原則下運作。

有了標章、認證等辨識系統,我們才能引導消費者選擇有助於循環經濟的生活模式,也才能促進循環經濟的公眾認同。
循環經濟辨識的標的除了商品本身之外,也應擴及企業、城市、國家甚至家庭,這些均有助於提升消費者對循環經濟價值的認識。以下分述之。

一、商品的辨識

(一)軟辨識—認識好產品

1. FSC(Forest Stewardship Council)

大家熟悉的FSC(Forest Stewardship Council)標章,成立於1993年,其發起者為國際上一些希望阻止森林遭到不斷破壞的非政府機構、環保人士、木材貿易組織及具有社會責任感的消費者等。

FSC通過制訂森林良好經營的標準和木材加工的產銷監管鏈標準,來追蹤木製品從森林到消費者的整個過程,從而可以控制木材的合法及可持續來源。

遵循了FSC原則與標準的要求獲得認證的產品能夠貼FSC的商標,貼有FSC標籤的產品向消費者保證了它們來自於能夠滿足當代人和後代人的社會、經濟和生態需求的森林。

隨著國際上對FSC認證產品的需求增加,2007年,貼有FSC標籤的產品銷售額超過了200億美元。FSC也成為了世界上增長最快的森林認證體系,全球超過7%的用材林是由FSC認證的。

2. MSC (Marine Stewardship Council)

確保海產來自可持續發展漁業。

2013年麥當勞宣布其在美國的所有海鮮產品,都貼上MSC標章。

3.Cruelty Free

確保產品沒使用動物測試的「無傷害」(Cruelty Free)認證

(二) 硬辨識-辨別環境不友善的產品

這是目前政府的辨識系統中缺席的一塊。除了好的產品要加以鼓勵,不好的產品也要能指出,讓消費者辨明,特別是製程中有使用/產生三大化學公約(「巴塞爾公約Basel Convention」、「鹿特丹公約Rotterdam Convention」和「斯德哥爾摩公約Stockholm Convention」 (簡稱「BRS Convention」))禁制的化學物質、農藥、廢棄物者,應該加以標示,讓消費者認知即便該產品中不一定殘留該等化學物質,但仍然會對環境會造成汙染。

建議修正商品標示法第十條,商品有下列情形之一者,應標示其用途、使用與保存方法及其他應注意事項:四、製程使用三大化學公約所規範之毒性化學物質、農藥,或產生公約限制之廢棄物。

另外值得注意的是毒性化學物質管理法,現行41條規定:「依本法登錄之化學物質資料應予公開。但涉及國防或工商機密經中央主管機關依職權認定應予保密或經製造或輸入者向中央主管機關申請保密並經核准者,不予公開。」本條之但書已嚴重限制人民的環境知情權,應予刪除,或至少讓人民在特殊情形下有機會審閱,否則消費者永遠無法完整掌握產品資訊,進而做出正確的選擇。

(三)避免「環保」名詞被濫用

「環保」、「愛地球」、「友善環境」、「天然」、「有機」、「無汙染」等名詞都是市面上常見的產品廣告詞。

「健康食品管理法」於八十八年八月三日施行後,「健康食品」乙詞已成為法律名詞,法律上之定義為「具有保健功效,並標示或廣告其具該功效,且須具有實質科學證據,非屬治療、矯正人類疾病之醫療效能為目的之食品」。食品(包括坊間所稱保健食品)未取得衛生福利部健康食品查驗登記許可證,而宣稱為「健康食品」或具健康食品之保健功效者,則依違反健康食品管理法。

相較於此,友善環境的產品卻沒有相類似的規定,例如我國已經有節能標章、省水標章、綠建材標章、有機農產品標章,如果
沒有取得標章的產品,是否可以聲稱自己節能、省水、有機(有機農產品管理作業要點並未明確規定)?

二、企業的辨識

除了商品之外,消費者對於企業整體的信任感也是影響消費決策的關鍵因素。例如2013年食安風暴重創黑心企業形象,影響至今。

現在國內外均有許多CSR評鑑競賽,企業也積極參加爭取形象,例如道瓊永續指數(DJSI)、雜誌舉辦的企業社會責任獎項等等。

臺灣證券交易所也已於104年10月19日公告修訂「上市公司編製與申報企業社會責任報告書作業辦法」,要求股本達五十億元以上未滿一百億元之上市公司應自民國106年起編製與申報105年度之企業社會責任報告書,並參考全球永續性報告協會(Global Reporting Initiatives,GRI)發布之最新版永續性報告指南(GRI G4)、行業補充指南及依行業特性參採其他適用之準則。

三、城市的辨識

城市也是一個循環經濟的單位,但國際上目前對於跨國城市永續性的整體評鑑不多,比較著名的是歐盟的綠色首都獎(European green capital award)。

該獎項的網站指出,贏得獎項帶來的自豪感與與滿足感,將促使城市投入更多的努力改善環境,獲獎也有其他附帶好處,例如促進觀光、價值數百萬歐元的國際媒體報導、增加國際形象、投資增加、吸引更多專業人才進入。

四、國家的辨識

相較於城市的辨識,國家的辨識系統則種類繁多,例如歐盟針對未有效打擊非法漁業的國家列為不合作國家,台灣已在警告名單;氣候變遷的表現方面則有美國環保團體--全球公民倡議(The GlobalCitizens’Initiative)與地球行動(EarthAction)共同研發「氣候計分表」(Climate Scorecard)、德國NGO組織「德國看守協會」(Germanwatch)研發的氣候變遷績效指標(CCPI),2016年台灣在58個國家中排名第52,屬於「非常糟糕」的13個國家之一。另外2015年國際能源總署(IEA)與國際貨幣基金組織(IMF)也各自針對世界各國的化石燃料補貼狀況製作評估報告,台灣的人均補貼為24.3美元,超越中國(15.5美元)與南韓(3.6美元)。

這些評鑑讓消費者知道政府本身在循環經濟工作上是否善盡職責,能發揮國際與國內監督的功效。

五、家庭的辨識

對消費者而言,除了知道外在世界的評價之外,自己獲得一個認證獎牌也是很重要的。例如以家庭為單位,政府如能依照人口數量訂出一個省電、省水的標準,針對長期達標的家庭頒發環保門牌,也是一件激勵人心的事情。
 
*第三章 科技創新-監測與辨識、第四章 政策創新-循環城市、第五章 價值創新-循環家庭將於下一期環報刊登,敬請期待。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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