環報第75期:台灣將成為新的塑膠廢棄物進口國?

全球廢棄物市場大洗牌

台灣恐成為新的塑膠廢棄物進口國
  • 中國拒收垃圾,全球廢棄物流向大洗牌
       2015年,全球有69%的塑膠廢棄物(包括工業和居民使用過的廢塑料),出口到中國和香港地區,成為廢塑膠的主要國際市場。有鑑於塑膠廢棄物清洗過程產生的污泥污染土壤與河川,中國大陸國務院去年7月宣布不再接收24種垃圾進口(《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》),在全球投下震撼彈。
 
  • 台灣減廢政策的混亂與疑問
       緊接著,台灣今年出現兩則耐人尋味的廢棄物政策: 一是在2月環保署公布了引發「珍奶之亂」的限塑政策(《海洋廢棄物治理行動方案》);另一是6月英國媒體報導,去年中國下令嚴格限制「洋垃圾」的進口後,台灣等其他東南亞國家,淪為歐美塑膠垃圾的新出口,以英國為例,今年1月至4月與去年同季相比,送往台灣的塑膠垃圾增加了10倍。
 
       然而台灣限塑政策從2020年才開始實施,目前只是預告政策階段,在進口增加的情況下,台灣的塑膠廢棄物事實上是有增無減,台灣廢棄物政策充斥矛盾與違和感,留下諸多疑問:
 

一、為什麼要進口廢塑膠? 台灣自己的塑膠廢棄物不夠用? 還是「假購買、真丟棄」?

       2014年台灣垃圾總量736萬公噸,當中約16%是塑膠,合計117萬公噸。依據環保署「回應媒體報導英國廢塑膠出口至臺灣年逾10倍」新聞稿公布的資料,2017年進口的塑膠廢料總量是20萬公噸,今年1-5月較去年同期成長2.46倍,若照此趨勢,保守估計今年(2018)台灣進口塑膠廢料總量將達到50萬公噸以上,約全國「自產」的塑膠廢棄物的6%,數量可觀。

       環保署解釋,這些廢棄物是「廢塑膠進口業者『購入』作為再生塑膠粒料,進而製作成機能性紡織品、塑膠棧板、垃圾桶或塑膠瓶罐等。」令人好奇的是,台灣號稱廢棄物回收率超過五成,難道自產的廢塑膠不夠製造這些新產品? 這些「收購」來的廢棄塑膠,有多少真的被廠商重新回收利用?

       會有這些疑問實在是因為進口廢棄物增加的時機太過敏感,剛好從中國限制進口廢塑膠後開始急遽成長,加上英國媒體報到,英國出口到台灣的廢棄塑膠增加10倍,讓人懷疑台灣已經成為替代中國的「新垃圾場」。

       畢竟環保署也沒有實際追蹤進口廢棄塑膠的流向,單純聽取廢棄物進口商的說法就撰稿背書,自然無法取得民眾的信任。
 

二、漏洞百出的跨國廢棄物交易實況

       廢棄物的國際貿易受到國際法與國內法規的規範。上位規定是1989年巴塞爾公約(Basel Convention),它是危險廢棄物跨境流動的國際準則,保障窮國不會成為富國的垃圾場。根據公約規定,廢棄物的輸出,必須取得輸入國主管機關的同意,因此各國可以自由地規範自己的廢物進口;有些國家,比如馬來西亞,就限制廢塑膠進口。

       台灣雖非巴塞爾公約的會員國,但公約有「域外條款」,非公約會員國,如台灣也在適用之列,我們出口的廢棄物,或是別國要出口廢棄物到台灣,都會受巴塞爾公約規範,此舉是要避免任何國家成為全球毒害廢棄物的缺口,成為「廢棄物洩漏」。

       然而廢棄物交易的管制困難重重,參考UN環境署合作資料庫GRID-Arendal文章:

廢塑膠非法貿易可能發生於價值鏈的各個階段。……在一些國家生活垃圾的處理費十分高昂,有些國家甚至不允許處理,這些生活垃圾會被違法商人當做廢塑膠走私到其他國家,特別是東南亞國家。貿易瞞騙行為和貿易者的不透明化使管控的困難重重。

合法和非法行為看起來很容易區分,但在現實中,二者之間的界限很模糊。人手不足甚至錯漏百出的執法,一些國家主管部門之間信息溝通的欠缺,都造成了管控機制的侷限。塑膠可以在不同的平台上交易,許多貿易發生在網上虛擬世界,因此在監控交易者和判斷廢物流向方面變得非常困難。

另外一個難點是:海運中的巨量貨櫃箱。這就意味著不可能對每一個貨櫃進行查驗。在許多國家的海關組織堙A廢物查驗並不是首要任務。由於風險低,肆無忌憚的交易者和短期投機商使用不同的手段實施非法廢物貿易。他們有時通過偽造文件的方式來隱藏貨物真實的目的地信息;有時將危險廢物混進合法的廢塑料中當合法的塑料出口;或者在廢塑料上貼上出口用於回收再利用的標簽,而其實是為了處置垃圾。

 
三、國門堪慮: 台灣進口廢棄塑膠的政策是什麼? 來者不拒? 總量管制?

       台灣廢棄物進出口的規範有四:

1.廢棄物清理法第38條 (95.05.30)
2.廢棄物輸入輸出過境轉口管理辦法 (97.09.05)
3.屬產業用料需求之事業廢棄物種類 (97.03.05)
4.禁止輸入之事業廢棄物及一般廢棄物種類 (92.04.22)
 
  • 主旨:公告「禁止輸入之事業廢棄物及一般廢棄物種類」。
  • 依據:廢棄物清理法第三十八條第三項、第四項。
  • 公告事項:
     禁止輸入之事業廢棄物及一般廢棄物種類如下:
     一、有害事業廢棄物,但屬下列情形者除外:
           (一)經公告屬產業用料需求者。
           (二)不含油脂廢電線電纜。
           (三)非屬巴塞爾公約列管者,但混合五金廢料除外。
    二、廢皮革削皮(不適於製造皮製品者)及廢皮革粉。
    三、一般廢棄物中之生活垃圾及其焚化灰渣。

       相較於中國大陸2018年頒佈之「關於調整《進口廢物管理目錄》的公告」,直接規定不得進口項目的「海關商品編號」、「廢物名稱」,例如3915100000乙烯聚合物的廢碎料及下腳料、3915909000其他塑料的廢碎料及下腳料,我國的禁止輸入規範方式過於簡略、曖昧,例如什麼叫「生活垃圾」,在廢清法與子法中根本沒有定義,不但在海關層級不易操作,而且給予主管機關相當大的解釋空間,更添查驗過程的困難。
 
  • 台灣的下一步?
       中國拒絕再做全球垃圾場之後,先進國家一方面在國內急忙推出減塑方案(如歐盟),另一方面在尋找過渡階段的「新垃圾出海口」,透過這些國家寬鬆的廢棄物立法或執法,讓垃圾最後得以順利「入海」、眼不見為淨,而南亞與東南亞正是首選。

       台灣是不是已經成為其中之一 ? 若走訪全國55處
位於海岸或行水區旁的垃圾掩埋場,看看垃圾如何被雨水海浪沖刷進入河、海,或許對於台灣是否應該禁止塑膠廢棄物進口這個問題,會很快、很容易得出答案。
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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