環報第71期:翻轉森林

法律可以讓環境更好

氣候正義與全球行動(中)
Urgenda Foundation-全球迴響

2015年的荷蘭案件,樹立氣候訴訟的典範。Urgenda基金會是設在荷蘭的非營利組織,此字代表「迫切議程」(urgent agenda)。在兩年準備後,2013年提出由900個公民代表的訴訟。主張荷蘭政府規制作為不夠,要求削減荷蘭的溫室氣體,且政府對公民有所疏失。他們要求政府在2020年以前至少減排到1990年水平的25%-40%。荷蘭國家雖小,排放量卻很大,對世界碳排貢獻度達0.5%。此案大多是根據荷蘭民法,該國民法有一條規定:

個人權利的違反,如違反法定義務或者非明文的注意義務,民事法院可以決定義務的適用標準。

而政府並未豁免於荷蘭民法的義務(責任),作為決策者的政府機構可被要求承擔責任。此案根據IPCC對全球暖化的報告,主張荷蘭政府違反上述民法義務,採取保護居民所需的更積極的碳排政策。除了國內法之外,原告也援引歐洲人權法以及國際環境法強化其主張。特別的是,原告依據氣候公約(UNFCCC)攝氏2度的長期目標以及坎昆協定的前言,主張發達國家要以1990年水平,減排25%-40%,以避免氣候變遷的影響。

2015年6月24日,海牙地方法院判決原告勝訴,駁回荷蘭政府的所有抗辯。特別的是,法院一開始就說原告有「當事人適格」,這是個大突破。法院支持原告的主張,認為依照「預警原則」,荷蘭政府對氣候公約的承諾,以及歐盟功能條約(Treaty on the Functioning of the European Union),荷蘭政府違反注意義務的事實非常明確。根據國內法、國際法以及歐盟法,荷蘭政府保護民眾免於氣候衝擊的法律義務必須要貫徹。法院援引了國際環境法上的「無害」、「危險過失與公平」、「預警」、「永續原則」,確認荷蘭政府確實應該承擔導致氣候變遷的部分責任。法院據此要求荷蘭政府應該在2020年前,減排到1990年的25%-40%。荷蘭政府上訴。但根據荷蘭的程序規定,該判決已經可以執行,政府必須開始遵守。本案對於國家政策以及公眾論辯已經帶來顯著影響。政府已經擬定了一個新的氣候法案。儘管政府仍舊上訴中,但本案已經促成許多改變,激勵世界其他地方的更多相關訴訟。

作為法律內部的自省,本案衍伸一個問題:

司法的界線、範圍有多遠、多大?法院的判決是否撈過界了?

就像其他相關國家一樣,荷蘭的憲法也建立三權架構,彼此制衡,以免濫權。有人批評此判決威脅了法治與憲政民主,讓激進的民事法院決定基於科學的決策,而此絕不代表多數民意。反對判決的人深信此案將被荷蘭最高法院推翻,法院無法強制國家創立新的法律。從歐盟法的角度也是如此。在歐盟裡,法院或許可以要求政府要對排放或消極不作為負責,甚至可以要求賠償損害,但絕對不能要求國家「做什麼」。但支持本案的人認為,此判決實際上是保存了憲法上的平衡。正因為政府疏於保護公民,法院只是把其他憲政機關的鬆懈,未能完整保障人民基本權的情況給補過來。另一個判決帶來的問題是:判決本身太精確、太細節,導致國家幾乎沒有餘地決定怎麼達成。法院雖然也意識到行政與立法機關的困難,但還是認為原告並不因此而被剝奪強制政府履行義務的權利。

Leghari-巴基斯坦案例

同樣的案件在巴基斯坦也出現。Leghari v. Federation of Pakistan-2015。這是由一個農夫提出的訴訟。主張政府未能執行2012年為履行氣候公約承諾的國家氣候政策與框架。依照峇厘行動計畫(Bali Action Plan)以及坎昆協定(Cancun Agreement),巴基斯坦政府必須建立一些國內氣候政策並加以執行。該國政府在2012年制定政策框架卻未完全實現。

農夫知道氣候變遷導致水資源稀缺以及溫度變化,造成食物安全的嚴重衝擊。政府未能執行氣候政策框架將實際惡化這些衝擊。農夫並未要求賠償,而是請求政府推動灌溉措施以及綠色能源政策。該國的Lahore高院首先注意到氣候變遷對社區的顯著衝擊,強調氣候變遷的事實,做成公眾紀錄,跟判決同樣重要,判決遲延完善氣候政策框架的政府違反憲法保障的生命基本權,包括健康與乾淨環境權以及人性尊嚴的權利;法院以一連串的國際氣候法、憲法規範做成判決,並將氣候變遷直接連結到人權。最後判決要求政府部門要採取特別行動實現氣候政策框架內容。該國法院比荷蘭法院更進一步設定特定的方法,要求行政部門遵守。


上述兩案更有千秋:Urgenda是歐洲第一個以人權與國際法作為決定政府在氣候規制上對公民負有注意義務的案件;而Leghari案則是基於這個動能,在開發中國家開啟了氣候正義的司法大門。這兩個案子,法院都強調政府保護人民的義務,認可氣候變遷的事實,做成公共紀錄,認定氣候變遷是真實發生,且是肇因於人類行為,衝擊整個世界,政府必須採取行動。這兩個案子都給環境法帶來「人的面向」,將人權與環境法連結,尤其是跟氣候變遷連結。

氣候行動新時代來臨

Urgenda案對世界各地有顯著影響。2015年,比利時也有一件跟本案類似的案件提出。公民聯盟起訴要求政府2020年前減排達到1990年的40%。另外兩案,一個是在紐西蘭,一個是在巴基斯坦。兩個都是根據在巴黎協定之前提出的「國家自主貢獻」(Nationally Determined Contributions, NDCs)而提出訴訟的。NDCs策略上是「由下至上」,由開發中國家設定減排目標,並提出達成目標的方法。NDCs絕對會成為將來在法院交鋒的法律問題。兩個案件都是民眾不滿政府設定的目標以及採取的行動過於消極。

紐西蘭的案件是一個法學院研究生(Sarah Thomson)提出的,她質疑政府的減排承諾與NDCs的合法性、合理性,要求法院針對政府的氣候政策進行司法審查;巴基斯坦案則是由一個七歲女孩Rabab Ali提出。她質疑INDCs的有效性,既無減量目標也沒有減量措施,同時連結到憲法基本權利,要求政府「重寫」INDCs。還有奧地利、奈及利亞、挪威、菲律賓、南非以及瑞士等國都有相關訴訟。重點是我們已經在一個新的氣候行動的時代。

氣候訴訟應該視為政府與民眾展開對話的平台,以利於提高規制的野心。

這些行動確實擴大了非政府組織參與氣候正義的視野,督促政府做更多迫切需要的氣候行動。為了回應這些趨勢,法院對這些倡議也將採取更為開放的態度,可以預期法院將會超越傳統角色,在氣候正義案件中,法院的角色正在變化,法官的角色更是要重新定義,他們的角色更為重要。氣候訴訟是為了促進氣候正義,集體努力還是要根據所有國家的個別能力,就此而言,NDCs將可有效轉移大家對於發達國家的關注,而更重視不同國家的能力,強調貢獻與合作。
發行人:謝英士主編:高思齊
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