特別報導

見證巴黎協定簽署有感

見證巴黎協定簽署有感

環境品質文教基金會董事長謝英士

2016年聯合國世界地球母親日（International Mother Earth Day）（聯合國大會2009年，A/RES/63/278決議）的主題是「為地球種樹」，目標是種78億棵樹。因為樹木可以對抗氣候變遷、提供乾淨的空氣、有益於社區以及生活，簡單而有道理。

今年聯合國結合地球日與巴黎協定的簽署，慎重邀請各國領袖及民間團體代表出席簽署儀式，多達170多國承諾將於紐約聯合國總部簽署。我個人有機會親自參與這個歷史盛會，在地球日這天，於聯合國總部見證歷史性的一刻，深感榮幸。

在我看來，這次會議是繼世界人權宣言之後的一大盛事。

人類因為戰爭殘忍，黎民同悲，深知「共同」創造和平事屬困難，乃簽訂世界人權宣言，但解決人權問題不易，迄今各式動盪不安依舊存在；如今又有因為人為影響所造成的氣候變遷大挑戰，人類終於再度站在一起，「共同」對抗，豈不令人期待？

1948年的世界人權宣言，也是在巴黎簽訂的，巴黎協定在一定程度上，銜接了這個普世人權意涵的深化與再造，頗有傳承的意義。

當去年12月12日，195個國家通過巴黎協定之際，這個新的國際氣候協定就成為人類邁向零碳、氣候韌性的關鍵轉折點；有機會成為對抗氣候變遷最重要的國際法律與政策工具，會員國據此建立其權利與義務，並作成氣候相關政策，以因應氣候變遷的衝擊與挑戰。

巴黎協定雖然在COP21通過，但這只是氣候變遷綱要公約的正式行為，形成協定的形式與內容，不表示巴黎協定已經生效。巴黎協定要生效，需要至少55個公約會員國簽署，並且要後續完成「國內批准程序」，存放他們批准、接受、通過、加入的文件到聯合國條約部門後三十天，方可正式生效。更重要的是，這些國家溫室氣體排放總量還要超過全球55％。

那麼，巴黎協定能在2020年以前生效嗎？

跟德班平台（ADP）決議要從2020年開始生效不同的是，巴黎協定並無生效的截止期限。分析認為，只要至少排放最多的四個國家之一（中、美、歐盟或俄羅斯）跟其他足夠55個會員國一起批准，那麼55％的門檻應該可以滿足。

目前小島國家聯盟(Small Island Developing States, SIDS)十三個成員國已表態完成國內批准，3月底加起來佔全球排放近40%的中美兩國共同發表氣候聲明，宣示加速國內批准的決心，亦產生一定的穩定作用。

根據不同的相關內國程序，國內批准程序存在很大差異。批准程序通常涉及根據每個國家憲法或其他相關程序，將條約轉為國家內部司法體系的作為。國內批准程序可能很麻煩又緩慢，使情況可能出現變化。如4月中身為領頭羊的歐盟，便因為內部28個成員國意見分歧，無法取得共識，以至於短期內暫時無法完成。

此外，如何加強減碳的決心與強度也是巴黎協定生效前後必須處理的問題。目前已經有接近190個國家提交國家自主決定減量貢獻(INDCs)，涵蓋全球95%溫室氣體排放，但即使承諾完全達成，仍可能使全球增溫達3.6℃ ，遠低於巴黎協定目標的1.5-2℃之間。

巴黎協定簽署之後，還有完成國內批准程序、提出更具野心的INDC的挑戰在前方。制度面上未來的永續發展機制、啟動支持、合宜調適、透明、全球碳總量以及遵約委員會等，一系列相關配套與規則等，也需要後續擬訂通過。

對抗氣候變遷不是不可能，就看人類是不是有決心，夠不夠智慧研擬一套既有效、又可行的方案能讓各國據以執行。台灣雖然已通過溫管法，但如同巴黎協定面臨的未來一般，挑戰也才正要開始。

本篇刊載於105年4月25日《中國時報》時論廣場 A10版。

巴黎協定承接世界人權宣言所象徵的普世人權意涵

巴黎協定的法律名詞簡介

去年12月12日，195個國家通過巴黎協定，宣示人類社會共同面對氣候變遷議題；為了彰顯各國決心，今年4月22日世界地球日，多達170多國於紐約聯合國總部共同簽署巴黎協定，距離巴黎協定正式生效又往前一大步。

對於不熟悉國際條約法的朋友，可能會納悶，不是國家代表都簽署了嗎?巴黎協定又怎還沒生效呢? 其實各國除了「簽署」外，還需要表示願意受協定拘束，也就是提交並存放其「批准、接受、通過」或「加入」的文件至聯合國條約部門，才算國家正式表示其同意受協定拘束。

而根據巴黎協定第21條，尚須滿足至少55個氣候變遷綱要公約會員國、總計至少超過全球碳排放55％，達成上述程序之後三十天，巴黎協議方才生效。而上述過程涉及到許多法律名詞，逐一說明如下：

「簽署」：依據條約法（維也納條約法公約第10 and 18條），簽署國際協定後，國家才能進行批准、接受、通過的程序。簽署本身並不會建立國家的「同意」，而受到拘束。但創立了一個義務，國家要以善意避免違反協定的目標。同時也意含簽署國的企圖與意願接續往後的程序。
從2016年4月22日到2017年4月21日簽署巴黎協定的國家並不因此變成巴黎協定的會員國，因為還要完成後續「國內批准程序」並存放到聯合國條約部門，且超過巴黎協定第20條第1段規定的要求。大部分的會員國將會簽署巴黎協定，然後批准、接受、通過，使其簽署附有取得國內所需加入協定的條件。簽署的儀式表示會員國有意願後續程序之進行。國家領袖、政府領袖以及外交部長代表國家正式簽署多邊公約。然而，如有書面授權，也可以由授權代表簽署。

「批准、接受或通過」：依照維也納條約法公約（2(1) (b), 14(1) and 16），批准、接受或通過是國家表示同意受多邊條拘束的行為。表示國家已經完成所有必要的國內程序，因此可以加入協定。在批准的程序下，國家通常採取所有必要的措施，先將條約轉入國內法司法體系。批准、接受或通過並沒有時間限制。存放這些文件可以在簽署協定的同一天，或者晚一點，或者之後再分開存放。

「加入」（accession）：根據維也納條約法（2 (1) (b) and 15），加入是指國家接受邀約，成為已經協商並由其他國家簽署的條約的會員國。加入與批准、接受或通過相同的法律效力。國家可以在一年的簽署期間後，藉由加入參與協定。這表示在2017年4月22日之後才存放加入文件巴黎協定文件的國家，跟在一年的簽署期間內簽署並存放批准、接受或通過文件的國家，具有一樣的法律效力。

巴黎協定生效要件，不是只有簽署而已

「國內批准程序」：根據不同的相關內國程序，國內批准程序存在很大差異。批准程序通常涉及根據每個國家憲法或其他相關程序，移轉條約到國家內部司法體系的作為。

有些國家條約必須由國會通過，例如斯里蘭卡、墨西哥；有些國家則只要正式通知國會就可以，例如加拿大、澳洲。因為，批准的程序是由行政部門負責；美國的話，批准程序必須由參議院、眾議院通過，或者由總統自己透過「總統行政協定」（presidential executive agreement）來進行。美國有許多國際協定是由總統依照行政協定程序（executive agreements）進行的。

批准國際條約的國內程序可能很麻煩（cumbersome）又緩慢。像巴西，儘管京都議定書的多哈修訂已經由氣候變遷綱要公約會員國在2012年12月8日的卡達通過，一直到2015年12月29日巴西國會才通過施行。巴西的批准程序跟國內任何立法一樣，必須要由參、眾兩院國會通過，然後才由總統將批准文件送交存放。

批准國際條約的國內程序有些國家可能很迅速，如斐濟、帛琉已經完成其內國程序。斐濟提交一個議案（motion）到國會（一院制，unicameral），並在2016年2月14日一致同意通過批准。也因此，斐濟跟帛琉都可以在簽署的同一天批准，也就是2016年4月22日。總體而言，批准的正確程序是每個國家的事情，不管是根據其憲法以及已經建構的法律與實務。

「區域經濟整合組織」（regional economic integration organizations）：巴黎協定第20條第2、3段包括了針對區域經濟整合組織（例如歐盟）加入的特定規則。如果一個或更多個這類組織的會員國（member states）同時也是巴黎協定的會員國的話，那麼該組織以及其會員國必須決定其個別的責任。所以，不能同時實現其在巴黎協定下的權利。該組織因此必須揭示他們跟協定之間關於批准、接受、通過或加入權責事宜。

「先溝通國家自主貢獻」（communicating first nationally determined contributions）：聯合國氣候大會邀請會員國在提交其批准、接受、通過或加入文件之前，先溝通其國家自主決定貢獻（Intended Nationally Determined Contributions, INDCs）。

INDCs就是各國自主承諾、決定要進行多少幅度的減量，同時氣候大會並鼓勵各國同時提出調適承諾。依照第21屆氣候大會決定1第22段，假如國家在加入協定之前，已經提交其國家自主決定貢獻，那麼該國家自主決定貢獻將作為其第一個INDC，除非該國有不同表示。在此情境下，會員國有機會強化其INDCs，做出更積極的氣候行動，但這不是強制要件。

巴黎協定順利開啟簽署之後，後面還有漫長的生效之路要走，例如京都議定書在1997年通過，用了8年時間，一直到2005年才正式生效。此外，簽署之後，會不會有國家被鼓舞提出更積極的INDCs，端看後續發展。

巴黎協定簽署在各國見證下進行(Photograph:UN PHOTO/MARK GARTEN)

圖片來源：UNFCCC、Earth Day Network。

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發行人：謝英士主編：鄭佾展

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