環報第52期:海洋汙染防治仍有未竟之功

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空污費能真正改善空氣品質嗎?

我國的空污費制度於1992年訂入空氣污染防制法,1995年7月開始實施徵收。徵收對象分為「移動污染源」與「固定污染源」,除了營建工程由地方環保局徵收外,均由環保署徵收,並成立「空氣污染防制基金」,由環保署統籌運用。

近年台灣空污問題日益嚴重,實施20年的空污費制度能否讓空氣變乾淨?還是只是污染者的便宜贖罪券?值得我們探討。

在空污費徵收初期(1995~1997),環保署僅針對交通工具等移動污染源「隨油價徵收」。因為課徵對象都是一般用路民眾,當時引起社會反彈。有立委聲請大法官釋憲,認為違反空污法的規定。大法官在1997年5月做出合憲解釋(四二六號),但同時指出「主管機關自中華民國八十四年七月一日起僅就油(燃)料徵收,而未及固定污染源所排放之其他污染物,顯已違背公課公平負擔之原則,有關機關應迅予檢討改進。」另外在解釋理由書中補充,對交通工具徵收空污費雖未違憲,但「有關機關仍應儘速建立移動污染源定期檢驗系統,及更具經濟誘因之收費方式」。

大法官點出「公平負擔」與「具經濟誘因性」,是空污費徵收的兩大原則,如果不能符合這些原則,空污費這項「特別公課」的正當性就有疑問。

所謂「公平負擔」,不單單是指誰污染誰付費,還包括誰污染得多、誰污染的重、誰就應該付更多費。但從空污費徵收項目來看,目前只針對固定污染源排放的「硫氧化物(SO2)」、「氮氧化物(NOx)」、「揮發性有機物質(VOC)」,其他空污法規定的空氣污染物則未包含在內。以燃煤火力發電廠為例,排放的廢氣包括硫氧化物、氮氧化物、懸浮粒狀物、一氧化碳、二氧化碳、臭氧、揮發性有機污染物、汞等等,也就是說,除前述SO2、NOx、VOC要收空污費之外,其他項目均可「免費排放」。



燃煤發電是國內二氧化碳的主要排放源(約25%) ,但燃煤發電的排碳不但不用收費,甚至沒有規定排放標準,完全依靠業者「自制」,在這種條件下,台灣要談減碳恐怕是天方夜譚。

另外,台灣境內污染物中移動源占37%、固定源63% ,照理來說對固定污染源的收費總額應該高於移動源,但現狀正好相反,105年預計空污費徵收37.79億,其中28億來自移動污染源,9.79億來自固定污染源,兩者相差近三倍。

因此,我們認為目前的空污費收費方式明顯不符合「公平負擔」原則,也明顯違反公平正義原則。

再來,「經濟誘因性」指透過污染者的經濟理性,引導社會行動的模式朝向對環境的負擔越來越小的方向發展。如果少了「經濟誘因性」的功能,空污費就可能被認為是「假行為制約之名,為財政收入徵收公課」(釋字426理由書)。

經濟誘因在移動污染源的部分,過去隨油價徵收的方式倍受抨擊,1999年後雖然改向燃料銷售者、進口者徵收,但業者仍然可以透過調漲油價,將空污費轉嫁給交通工具使用者 。在固定污染源部分,環保署每年行禮如儀的對工廠徵收空污費,但有多少業者為了少繳空污費而選擇改善設備,令人存疑。以台電為例,每年收入約4~5千億來自火力發電 ,固定編列約5億的預算繳交空污費。小型工廠據報載則有半數以上漏報空污費,可見空污費對於廠商生產設備、原料改善的經濟誘因有限。


汽機車也是空氣汙染的重要移動汙染源

徵收空污費的目的不能只是「收費」而已,如果不符合公平負擔原則、少了經濟誘因、不能改善空氣品質,我們何須浪費巨大行政、社會成本去維持一個失效的制度?但由上述分析可知,環保署這二十年來不但辜負、違背了大法官的指示,也沒有好好善用這筆每年近40億的經費為台灣帶來更乾淨的天空。

如果我們不好好檢討空污費制度的問題,下一個二十年仍然會是空污費照收、空氣污染照排的光景。

巴黎協定所要的世界

在2015年12月12日通過的巴黎協定,可說是有史以來,人類社會共同對抗環境挑戰的最大共識,規範目標是在本世紀末,控制升溫在1.5℃內,最高不超過2℃。

這個協定有高達195個國家同意,可以說是不折不扣的政治協定,在這樣的談判氛圍和文本核心之下,儘管協定是以包容性著稱, 但多數是顧及了數量已達到70億、單一的一種物種:人類,或至少以此為主要的目標和方法。

不過,如果以為巴黎協定只是針對人類,那就大錯特錯。

「注意到必須確保包括海洋在?的所有生態系?的完整性,保護被有些文化認作大地之母的生物多樣性…」在巴黎協定的前言和文本中,將海洋與其他生態系統明文納入,這是過去前所未見,連結氣候變遷與生態系統間的關係,重新喚起人們對於氣候變遷對生態系造成的影響,也需要更多積極的行動。

根據科學家的研究,即使是按照巴黎協定的目標執行,在本世紀末,至少5%以上的物種即將消失無蹤。

儘管沒有人知道氣候變遷對於世界上的所有物種的確切影響是什麼,就像我們根本不知道地球上的物種到底有多少一樣,我們還是要積極對抗氣候變遷,為自己,也為其他物種。

例如,近來Wildlife Alliance為「小懶猴(Pygmy Slow Loris)、江獺(Smooth-Coated Otter)、馬來穿山甲(Sunda Pangolin)、黃頰長臂猿(Yellow-Cheeked Gibbon)、紅狼(Dhole)、亞洲象(Asian Elephant)」等6種瀕危物種請命,就頗獲得回響。


積極因應氣候變遷,如同一場環境大革命

我們應該知道,氣候變遷的影響不是只有對人,它對其他物種也會造成不可測的危害。因此,氣候行動不應該只是鎖定在人類自己創造的「部門」(例如能源、農業、交通、建築等)的考量與規劃而已,生態系中有許多脆弱的系統,如南極融冰、亞馬遜破紀錄的乾旱、惡化的珊瑚礁、雲霧林(cloud forest)等,對氣候的變化有著極高的敏感度,都需要我們關心。

可以預見,如果想要就氣候變遷影響所及的情況加以回應,無論是減量或調適,都需要考慮到對其他物種的影響。也因此,生態系統、土地利用、森林保育等等,在未來的氣候政策中,都應該要有一種「兼顧其他物種」的思維,而不是只有考慮到人類本身而已。

物種的保護與生存就是檢驗上述政策指標是否成功的重要依據。因此,在制訂氣候減量與調適政策的時候,不能不注意土地開發、森林利用、海岸地區規劃、農業土地使用等等介面對於氣候變遷與生物多樣性的影響。

在氣候變遷科學證據和現有、潛在衝擊已經如此明確化的今天,不論是社會或是自然界,都沒有閉門造車漠視大環境變化,或坐以待斃、等待救援的時間。

臺灣作為一個島國,社經發展與生物多樣性緊密連動,在擬定各部門的減量與調適計畫時,不要忘記其他的物種也一樣要有適用於他們的調適計畫,人類與其他生態系統、其他物種共存共生的世界,才是巴黎協定所要的世界。



圖片來源:中央通訊社。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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