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空污費能真正改善空氣品質嗎？

我國的空污費制度於1992年訂入空氣污染防制法，1995年7月開始實施徵收。徵收對象分為「移動污染源」與「固定污染源」，除了營建工程由地方環保局徵收外，均由環保署徵收，並成立「空氣污染防制基金」，由環保署統籌運用。

近年台灣空污問題日益嚴重，實施20年的空污費制度能否讓空氣變乾淨？還是只是污染者的便宜贖罪券？值得我們探討。

在空污費徵收初期(1995~1997)，環保署僅針對交通工具等移動污染源「隨油價徵收」。因為課徵對象都是一般用路民眾，當時引起社會反彈。有立委聲請大法官釋憲，認為違反空污法的規定。大法官在1997年5月做出合憲解釋(四二六號)，但同時指出「主管機關自中華民國八十四年七月一日起僅就油（燃）料徵收，而未及固定污染源所排放之其他污染物，顯已違背公課公平負擔之原則，有關機關應迅予檢討改進。」另外在解釋理由書中補充，對交通工具徵收空污費雖未違憲，但「有關機關仍應儘速建立移動污染源定期檢驗系統，及更具經濟誘因之收費方式」。

大法官點出「公平負擔」與「具經濟誘因性」，是空污費徵收的兩大原則，如果不能符合這些原則，空污費這項「特別公課」的正當性就有疑問。

所謂「公平負擔」，不單單是指誰污染誰付費，還包括誰污染得多、誰污染的重、誰就應該付更多費。但從空污費徵收項目來看，目前只針對固定污染源排放的「硫氧化物(SO2)」、「氮氧化物(NOx)」、「揮發性有機物質(VOC)」，其他空污法規定的空氣污染物則未包含在內。以燃煤火力發電廠為例，排放的廢氣包括硫氧化物、氮氧化物、懸浮粒狀物、一氧化碳、二氧化碳、臭氧、揮發性有機污染物、汞等等，也就是說，除前述SO₂、NO_x、VOC要收空污費之外，其他項目均可「免費排放」。

燃煤發電是國內二氧化碳的主要排放源(約25%) ，但燃煤發電的排碳不但不用收費，甚至沒有規定排放標準，完全依靠業者「自制」，在這種條件下，台灣要談減碳恐怕是天方夜譚。

另外，台灣境內污染物中移動源占37％、固定源63％，照理來說對固定污染源的收費總額應該高於移動源，但現狀正好相反，105年預計空污費徵收37.79億，其中28億來自移動污染源，9.79億來自固定污染源，兩者相差近三倍。

因此，我們認為目前的空污費收費方式明顯不符合「公平負擔」原則，也明顯違反公平正義原則。

再來，「經濟誘因性」指透過污染者的經濟理性，引導社會行動的模式朝向對環境的負擔越來越小的方向發展。如果少了「經濟誘因性」的功能，空污費就可能被認為是「假行為制約之名，為財政收入徵收公課」(釋字426理由書)。

經濟誘因在移動污染源的部分，過去隨油價徵收的方式倍受抨擊，1999年後雖然改向燃料銷售者、進口者徵收，但業者仍然可以透過調漲油價，將空污費轉嫁給交通工具使用者。在固定污染源部分，環保署每年行禮如儀的對工廠徵收空污費，但有多少業者為了少繳空污費而選擇改善設備，令人存疑。以台電為例，每年收入約4~5千億來自火力發電，固定編列約5億的預算繳交空污費。小型工廠據報載則有半數以上漏報空污費，可見空污費對於廠商生產設備、原料改善的經濟誘因有限。

汽機車也是空氣汙染的重要移動汙染源

徵收空污費的目的不能只是「收費」而已，如果不符合公平負擔原則、少了經濟誘因、不能改善空氣品質，我們何須浪費巨大行政、社會成本去維持一個失效的制度？但由上述分析可知，環保署這二十年來不但辜負、違背了大法官的指示，也沒有好好善用這筆每年近40億的經費為台灣帶來更乾淨的天空。

如果我們不好好檢討空污費制度的問題，下一個二十年仍然會是空污費照收、空氣污染照排的光景。

巴黎協定所要的世界

在2015年12月12日通過的巴黎協定，可說是有史以來，人類社會共同對抗環境挑戰的最大共識，規範目標是在本世紀末，控制升溫在1.5℃內，最高不超過2℃。

這個協定有高達195個國家同意，可以說是不折不扣的政治協定，在這樣的談判氛圍和文本核心之下，儘管協定是以包容性著稱，但多數是顧及了數量已達到70億、單一的一種物種：人類，或至少以此為主要的目標和方法。

不過，如果以為巴黎協定只是針對人類，那就大錯特錯。

「注意到必須確保包括海洋在?的所有生態系?的完整性，保護被有些文化認作大地之母的生物多樣性…」在巴黎協定的前言和文本中，將海洋與其他生態系統明文納入，這是過去前所未見，連結氣候變遷與生態系統間的關係，重新喚起人們對於氣候變遷對生態系造成的影響，也需要更多積極的行動。

根據科學家的研究，即使是按照巴黎協定的目標執行，在本世紀末，至少5%以上的物種即將消失無蹤。

儘管沒有人知道氣候變遷對於世界上的所有物種的確切影響是什麼，就像我們根本不知道地球上的物種到底有多少一樣，我們還是要積極對抗氣候變遷，為自己，也為其他物種。

例如，近來Wildlife Alliance為「小懶猴(Pygmy Slow Loris)、江獺(Smooth-Coated Otter)、馬來穿山甲(Sunda Pangolin)、黃頰長臂猿(Yellow-Cheeked Gibbon)、紅狼(Dhole)、亞洲象(Asian Elephant)」等6種瀕危物種請命，就頗獲得回響。

積極因應氣候變遷，如同一場環境大革命

我們應該知道，氣候變遷的影響不是只有對人，它對其他物種也會造成不可測的危害。因此，氣候行動不應該只是鎖定在人類自己創造的「部門」(例如能源、農業、交通、建築等)的考量與規劃而已，生態系中有許多脆弱的系統，如南極融冰、亞馬遜破紀錄的乾旱、惡化的珊瑚礁、雲霧林(cloud forest)等，對氣候的變化有著極高的敏感度，都需要我們關心。

可以預見，如果想要就氣候變遷影響所及的情況加以回應，無論是減量或調適，都需要考慮到對其他物種的影響。也因此，生態系統、土地利用、森林保育等等，在未來的氣候政策中，都應該要有一種「兼顧其他物種」的思維，而不是只有考慮到人類本身而已。

物種的保護與生存就是檢驗上述政策指標是否成功的重要依據。因此，在制訂氣候減量與調適政策的時候，不能不注意土地開發、森林利用、海岸地區規劃、農業土地使用等等介面對於氣候變遷與生物多樣性的影響。

在氣候變遷科學證據和現有、潛在衝擊已經如此明確化的今天，不論是社會或是自然界，都沒有閉門造車漠視大環境變化，或坐以待斃、等待救援的時間。

臺灣作為一個島國，社經發展與生物多樣性緊密連動，在擬定各部門的減量與調適計畫時，不要忘記其他的物種也一樣要有適用於他們的調適計畫，人類與其他生態系統、其他物種共存共生的世界，才是巴黎協定所要的世界。

圖片來源：中央通訊社。

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發行人：謝英士主編：鄭佾展

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