環報第41期:法律可以讓空氣更乾淨

EQPF Writers

檢察官也能是「環境公益代表人」

依據法官法第86條規定:「檢察官代表國家依法追訴處罰犯罪,為維護社會秩序之『公益代表人』。」揭示檢察官有代表國家追求公共利益的職責。

綜觀我國法律體系,明文規定之公益代表人專屬檢察官,是以檢察官的角色除了代表國家追訴犯罪之外,亦是維護社會秩序的公益代表人,賦予人們極高之期待。

惟公共利益是一個極為抽象的概念,因此對於檢察官公益代表人的權能有無限的想像空間。

過去囿於觀念之限制以及法令的彰顯不足,使檢察官的功能侷限在訴訟上的實施偵查、實行公訴等追訴犯罪工作,但近年來各界漸能瞭解檢察官地位之重要,因此對檢察官有了新的評價,許多新制定、訂定或修正之法規,賦予檢察官執行特定職務之職權,以維護國家利益或代表社會大眾維護社會公共利益。

例如民法第36條有關解散違反公序良俗法人的規定、律師法第40條將律師移付懲戒的規定、家暴法第10條代替被害人向法院申請保護令之規定等。

我們關切的是檢察官是否也能是諸多環境問題的「公益代表人」?由於自然環境是我們賴以生存的重要公共資源,檢察官身為公益代表人,如何保護環境公益?

目前在國內法制下,檢察官與環境相關的主要工作仍是追訴環境犯罪,例如對於盜伐林木者以違反森林法起訴,對於違法排放有害廢水者,依水污染防治法規定起訴等。但檢察官有可能防範於未然、洞察機先,使環境犯罪得以熄於未燃?

一些偵查環境犯罪比較積極的地方檢察署,在單純追訴環境犯罪之外,並擔任環境保護資源整合者的角色,結合其他政府部門以及民間環保團體,建立防治環境犯罪通報系統等,以達到提早發現犯罪,並加快偵辦速度之目的。例如最早由台南地檢署成立的「大台南地區環境犯罪防制結盟」,就結合了台南縣市環保局、環保署南區督察大隊、台南市環保聯盟、台灣溼地保護聯盟等,透過結盟機制,檢、警、行政機關得以定期舉辦聯合稽查;並整合民間團體及行政機關資源,繪製並公開環境污染地圖,經由影響地價、房價、農作價格等市場機制,進一步促進居民對自我環境的了解、監督。

檢察官的環境公益代表人功能,除了表現在刑事上的環境犯罪追訴工作外,還有什麼樣的發揮空間?在德國,個人環境權受侵害時,該個人可以依法尋求保障,而其保障方法通常是以行政程序、進入行政訴訟為之,但德國學者同時認為公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。為了保障公共利益,德國於1960年頒佈「德國法院法」專門確立了公益代表人制度,由檢察官作為聯邦或州的公益代表人,以參加人身份參與行政訴訟。德國的例子提供我國公益代表人制度一個新的規劃方向。

最後要提出的一點思考是,檢察官代表的公共利益內涵是什麼?輿論所趨或壓力團體意見是否就代表公共利益?我們認為公共利益不是個人利益的疊加,應該考量社會整體生存和發展的最大利益。尤其是面對環境議題,更需要跨越世代的整體思維,不能唯輿論是從。

例如當目前世代多數人利益是要破壞環境時,檢察官有沒有可能依據環境基本法所揭櫫的「永續發展」及「環境優先」原則,站出來代表「環境」而對抗該世代的多數人,進而保護「未來」世代多數人的利益?這是討論檢察官的環境公益代表人功能時,必須不斷省思的問題。

一個想像的圖像是,我國首宗代表「未來世代」、甚至代表「動植物」的環境案件(不管是民事、刑事或行政訴訟),代表人不是任何個人、不是律師、也不是環保公益團體,而是為了環境正義、維護環境公益而「依法」代表「環境公益」的檢察官,誰曰不宜?!
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大台南地區環境犯罪防制結盟,環境保護的一大助力

土地被污染了,就可以減免地價稅?我也要!

被污染的土地到底還要不要繳地價稅?大家可能會納悶為什麼會有這個疑問,認為有土地當然是要繳地價稅啊,不然多不公平。但是這個問題在實務上其實是有爭議的,讓我們帶大家來了解這個爭議的來龍去脈。

首先先看土地稅法的規定,為了抑止投機和平均地權,原則上每個土地持有人每年課千分之十到千分之五十五不等的地價稅。但是為了促進土地利用,土地稅法又例外規定「重劃、墾荒、改良土地者,得予適當之減免。」,根據這個規定,財政部制定「土地稅減免規則」,其中第12條規定,「因山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地,或在墾荒過程中之土地,地價稅或田賦全免。」

為什麼說被污染的土地可以不用繳地價稅呢?大家看看下面這個案例。

民國94年到98年間,中國石油化學公司高雄廠與前鎮廠的土地34筆,因地下水氯乙烯含量檢測結果達地下水污染管制標準,被高雄市政府公告為地下水污染控制場址,中石化認為既然土地被管制,應該屬於土地稅減免規則12條所規定的「無法使用土地」的情形,就向高雄市稅捐稽徵處申請免除地價稅。

高雄稅稽處審查後認為,中石化土地雖經公告為污染控制場址,但如果經各該主管機關同意,仍可為土地利用行為,尚難謂屬技術上無法使用之土地,就在民國97年11月否准中石化申請,並課徵地價稅六千三百四十八萬元。中石化不服,提起訴願、行政訴訟。

這個案子歷經上訴、更審、再上訴,一直到去(103)年7月才告終結。爭議點有兩個,一是土地稅減免規則12條有沒有包括「人為污染」造成土地無法使用的情形?二是中石化土地是不是已經到「技術上無法使用」的程度?

關於第一個問題,高雄高等行政法院認為從土地稅減免規則12條的文義來看,應該只有山崩、地陷、流失、沙壓等「自然因素」的環境限制,才可以免除地價稅,但是最高行政法院一貫的見解是,人為污染也在本條規範範圍內,只要達到技術上無法使用,就可以免除地價稅。這就是為什麼本文的題目會說,土地被污染就有可能免除地價稅的原因。

那接下來就要看,中石化的土地是不是已經被污染到「技術上無法使用」的程度。在過去最高行政法院的判決中均認為「是否屬環境限制、技術無法使用之土地,達到地價稅與田賦全免之標準,宜由權責單位審認」(90年度判字第261號、91年度判字第468號判決參照),但沒有指出標準是什麼。

本案高雄高等行政法院則明確指出標準:「土地稅減免規則第12條『技術上無法使用』之免徵地價稅類型,須達到完全不能利用之程度,方得免稅」(101年度訴更一字第19號)。高雄高等行政法院認為,土地之使用方式存有多種可能,不是只有開發而已。如果仍然可用於停車、舉行活動、純供休憩等土地使用行為,就不是完全不能使用。中石化前鎮廠區內尚有辦公室、化驗室、倉庫、員工訓練教室等建築物,並供停車使用,既可供使用,就不是技術上無法使用。

看到高雄高等行政法院的嚴格解釋,讓人佩服法官的環境意識,也兼顧到法理與國民感情。但是回過頭來,我們也會聯想到,如果今天中石化的土地真的被污染得超級嚴重,到連停車都沒有辦法的地步,是不是反而會被認定為土地無法使用,而可以免除地價稅呢?

所以土地稅法其實是有修正、加入環境意識的必要。首先應該防堵人為污染可以免繳地價稅的可能性,可以在土地稅法中明定,人為污染的情形,必須要整治到一定程度才可以減免地價稅。更甚者,可以在土地稅法第6條中規定,重劃、墾荒、改良土地「及保育」者,得予適當之減免地價稅,進一步積極透過稅賦減免來鼓勵地主保育地力。

環境保護不是環保部門的工作而已,更有待財政以及其他部門的共同努力,才能帶領台灣邁向永續。


中石化汙染遺址至今仍持續監測 圖片來源
大紀元。
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