環報第41期:法律可以讓空氣更乾淨

環品觀點

法律可以讓空氣更乾淨
台灣的空氣污染防制法實施即將屆滿40年(今年5月23日),台灣的天空卻依然汙濁。

台灣健康空氣行動聯盟根據環保署76個測站的「自動PM2.5監測儀器測值」統計,提出的2014年細懸浮微粒PM2.5年報顯示,去年全台PM2.5平均值為29.7微克/立方公尺,是我國建議年均值15微克的近兩倍,世衛組織(WHO)建議標準值10微克的近三倍。

中國古代秦律有「不夏月,毋敢夜草為灰」;唐律也有「非時燒田野者」要被嚴懲的規定,可見以法律維護空氣品質由來已久,但是蔚藍的天空跟法律有什麼關係?法律真的能讓空氣變得更乾淨嗎?或許英國、美國的治理故事,能給我們一些啟發。

英國是現代最早催生大氣管制法案的國家,但在這耀眼的成果背後,其實是一齣齣不堪回首的過去。

1952年12月上旬,因為地形氣候關係,泰晤士河河谷地帶的倫敦上空連日無風,充滿空氣汙染物的大霧籠罩倫敦,整個城市猶如身處毒氣室一般,事件過後,官方統計死亡人數達4,000人。

悲慘的倫敦煙霧事件促使英國國會痛定思痛,終在1956年通過全球最早的一部「清潔空氣法」,立法禁止家庭和工廠燒『煤』。這項法案帶動英國產業轉型,5年之間霧霾減少了一半。如果沒有這個法律,現在的英國天空可能還是灰的、黑的!
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1950-2000年間英國空氣品質變化圖,圖片來源:北京市人民政府

1943年美國洛杉磯,也曾遭受嚴重的空氣汙染,污染主要來源是汽車排放的廢氣,這些廢氣在太陽紫外光線照射下引起化學反應,形成淺藍色煙霧。當時數千人出現不適症狀,洛杉磯成為美國最著名的「霧都」。其後,花了20幾年的時間, 1970年美國終於通過「清潔空氣法」,並在1975年立法強制所有汽車都要加裝排氣淨化器,直到1999年洛杉磯一級空氣污染警報的天數終於降為零。



英國和美國的例子說明了法律規範仍然可以是淨化空氣的有效工具。那為什麼台灣空污法施行近40年,仍然無法為人民帶來新鮮的空氣呢?


原因可能有很多,本文提出下列兩個問題進行討論:一、、空污全國移動,不應分區治理 ; 二、只有行政處罰,規範工具不足,應強化空污排放者的民事責任。。

首先,台灣面積不大,加上空氣污染具有四處移動的特性,對於空污的治理應該全國統一。但是在空污法中,我們卻處處可以看到「分區」的概念,例如第8條的分區總量管制,以及第20條授權各地方政府可以訂定更嚴的固定污染源排放標準等。

所以我們看到各縣市都在爭取成為高屏之後的下一個總量管制區,而各縣市為了改善空氣品質,近期也紛紛制定更嚴格的空品標準。在這樣的競逐下,A縣市的規定加嚴,工廠就跑到隔壁B縣市去排放污染,台灣空氣品質還是一樣差。

分區的規範方式對台灣來說是治標不治本,因為空氣是互相流通的,產生污染的區域不一定是受害的區域,所以應該由中央從全國角度綜合治理。
其次,目前台灣空污治理只有行政管制一種手段,實在太過單一。我們看到日本對空氣污染者除了行政管制外,也運用民事的力量。

1972年日本大氣污染防止法增訂第4-2章「損害賠償」,規定工廠排出空污造成人體健康損害時,要負無過失責任;再依司法實務發展出的「高度蓋然性舉證法則」,原告不需要提出毫無疑義的科學證明,只要依照經驗法則綜合檢討所有的證據,認定污染事實有高度可能招致健康損害結果,即可成立因果關係。在「無過失責任」和「高度蓋然性的舉證法則」的兩支箭下,日本公害訴訟非常活躍,並有效改善日本的空氣品質。

反觀台灣,空污法還在玩官兵捉強盜的遊戲,受害居民沒有對抗企業的武器,只能仰賴政府取締,但是政府受限於促進就業、發展經濟等多重任務,執行空污管制往往綁手綁腳,更擴大人民對政府的不信任感。建議台灣空污法規應仿效日本修正,運用民事的力量,並且放寬舉證限制,讓受害的人能直接對抗侵害者,增加伸張正義的管道。

最後,我們對待空氣污染問題的態度也應該要翻轉了。從法律的名稱就可以看出心態、乃至治理方法的差異。如美國的「清潔空氣法」(Clean Air Act)蘊含積極帶來乾淨清潔空氣的企圖心,相較之下,台灣「空氣污染防治法」只能消極、被動的追著污染物跑(事實上也追不到),缺乏把目光放遠,規畫讓空氣變乾淨的整體思維,導致法規保守、手段有限、效果不佳。

空氣汙染的問題相當複雜,我們提出兩個觀點意在拋磚引玉,希望刺激行政與立法機關重新思考空氣污染的治理方向,中央該承擔起的責任就不要交由地方,該賦予人民自救武器的立法應該盡速制定,讓台灣的空氣也可以透過法律,變得更乾淨!


法律可以讓空氣更乾淨
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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