環報第150期:法律實證與法律的不確定性

法治觀察站

禁伐補償條例、總預算、原住民的環境特殊貢獻
總預算退回與原住民族禁伐補償

立法院朝野因為總預算退回程序委員會,而產生劇烈爭議。在國會是相對少數的執政黨立委說,此舉侵害行政院的預算編制權,是違憲的;在國會相對多數的在野黨之一國民黨則提出退回總預算的5大理由:

一是健保點值每點0.95元的相關預算沒編;

二是政府說要強化國防安全,結果明年志願役「預算員額」將比今年縮減5486人,相當於11個聯兵營的人力規模,自願役提前離退的問題日益嚴重,未來高精良的武器要誰來操作,國防部有在管嗎?

三是政府錯誤的能源政策,將付出9000億元以上的預算,再生能源發電占比卻遲遲無法達標,卻造成電價一再上漲,而全民飽受高電價之苦,但綠電廠商人人荷包滿滿,貪腐問題已成全民共識,只有賴政府視而不見。

四是原住民保留地禁伐補償條是立法院正式通過的法律,原民會為何不依法編足預算已是公然違法;立法院決議公糧收購價格由26元提高至31元,農業部一毛未編,農業部漠視立法院決議,置農民及原住民權益不顧,難道立法院、在野黨能坐視不管。

五是114年度中央政府預算案中,文宣費用暴增5億9000萬元,增加幅度高達65.4%,總金額高達14億9288萬元,拿全民血汗錢供養綠媒、側翼網軍、1450,來洗全民的腦,如此浪費民脂民膏、離譜的預算案,難道不應刪除檢討,退回重編?

朝野的攻防激烈,這個會期的立法院將會是一個朝野對立嚴重的會期,值得持續關注。

但本文關切的是國民黨所提第四點涉及的原住民特別犧牲的問題。


原住民運動的簡要歷程與成果

原住民的文化,是主流觀點下的一種獨特的反射,因為文化獨特,所以值得保護。但是,如果文化脫離了環境,亦即文化賴以生存維繫的人文與物質條件的總稱,那麼文化也像是無根的浮萍,終究無法彰顯其實質與完整。

吊詭的是,儘管環境權入憲或入法一直是人們致力達成的一個具體目標,但是,一般國家卻很少以此反應其對原住民的重視,亦即,原住民與環境權似乎是脫節的。
即使將上述一般環境權的入憲或入法視為具有普遍性,擴及原住民,也無法反映出環境權之於原住民的獨特性。

台灣的原住民運動,直至1997年修憲之前,始終擺脫不掉歧視性、非基本權利傾向的格局,直至1997年修憲,憲法增修條文第10條規定:「國家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。」以及「國家應依民族意願,保障原住民族之地位與政治參與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展。」(第10條)從經濟、社會、文化方面,承認原住民的地位。

或許是基於歷史的傷痛、現實的處境以及原住民運動的千堆雪,2005年終於通過《原住民族基本法》,儘管有認為此法之內容涵蓋個人權利與集體權利,前者包括住宅政策(第16條)、工作權(第17條)、健康照顧權(第24條)、社會福利權(第26條)、都原政策(第28條)、司法權(第30條)等,都有很明顯的個人權性質。此外,譬如自治權(第4、5條)、教育權(第7條)、語言權(第9條)、傳播權(第12條)、傳統生物多樣性知識及智慧創作權(第13條)、土地與自然資源權(第20、21、22條)、原住民擁有基於文化之狩獵採集權利(第19條)、政府應尊重原住民族生活方式之選擇權利(第23條)、對原住民族傳統醫藥與保健方法的尊重(第24條)以及司法程序應尊重原住民族傳統習俗(第30條)等等,都有相當濃厚的集體權利色彩,其權利行使者主要為民族集體而非族群中的個別成員。然而,在實踐上,並未見及適用上的穩定性。

除了前述集體權利特性之外,《原基法》至少有七項條文提及對原住民族集體意願之尊重,甚至還有條文明言特定事項應諮詢並取得原住民族同意(第21條)或不得違反原住民族意願(第31條)。

若說《原基法》間接默認了原住民族的歷史主權以及土地主人之地位,也並非毫無理據。禁伐補償條例之通過,維繫了台灣的森林與坡地的自然資源條件,卻限制了與原住民族關聯土地的管理、使用收益與處分的權利,就是一種以原住民族之犧牲造就成全其他群體的環境權益的特殊貢獻,由國家以禁伐補償之名給予補償,理據甚明。不解何以行政院不願意遵守法律編制所需預算。相對於其他國家重大政策所造成之損失,此筆預算確實有如細屑,卻仍食不得也!


國際上的原住民環境權

相對於台灣內部的「原住民環境意識」(積極或消極面向)不明,國際上的環境多邊公約卻有突顯原住民環境權之重要者,例如生物多樣性公約以及昆明蒙特婁全球生物多樣性框架可為佐證。

相關條文如:生物多樣性公約第8條j款、名古屋議定書第5條第2/5兩款、第6條第2款、第7條、第12條、第30條遵約機制等。事實上,生物多樣性公約在自決權、土地權、文化權、自然資源權、公眾參與權等,全方位的維繫了既有權利,且全部適用於原住民。在此既有權利之上,衍生出利益共享、基因資源、傳統知識、生物文化等新興權利,亟待國家法律有效保護。

例如,《原住民族基本法》第14條規定:「政府應依原住民族意願及環境資源特性,策訂原住民族經濟政策,並輔導自然資源之保育及利用,發展其經濟產業。」以經濟之視野對待原住民族之意願及環境資源特性,與原住民族之根本利益格格不入,即屬有待釐清改進之條文。第31條規定:「政府不得違反原住民族意願,在原住民族地區內存放有害物質。」為確保原住民族意願之實現,一定程度的公投與公眾參與勢必成為核心重點,但細節迄今仍待補充。

此外,「政府應積極促進原住民族與國際原住民族及少數民族在經濟、社會、政治、文化、宗教、學術及生態環境等事項之交流與合作。」(第33條)則是涉及原住民族人才的全面提升,亦有待落實。


小結

禁伐補償條例在上述脈絡下,本可解為政府正視原住民族對於環境的特殊貢獻所為「依據實際情況及需要」,由立法部門協商討論得出之補償金額,並為此立法。這是此一時、此一刻認為合宜的、可接受的、對原住民有利、對全民亦有極大環境效益、且經朝野協商取得共識的正常立法行為,應該得到行政部門之尊重與執行。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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