環報第131期:氣候政策失職如何究責?

法治觀察站

認真面對獎勵造林的目的
農曆年前,1月17日農委會預告修正「獎勵輔導造林辦法」,以修正草案利於「獎勵造林業務之推動」,「有助於林業分區輔導經營」,「提升國產材產業發展」,「對造林者林業經營有正向助益」,用「較短」公告期間確有其急迫性及必要性,爰縮短預告期間為30日等等。

從修法意旨與條文來看,農委會林務局顯然沒有意識到造林或林業於氣候時代下的意義,仍然以舊思維、配合現狀的態度看待造林或林業。事實上,不管是獎勵造林或其他林業政策,都淨零轉型與落實原住民氣候正義的重要氣候政策之一環,縮短造林期間,增加獎勵金額度,並不會讓台灣的森林更好、也無法讓森林周遭的重要關係人原住民更好。

獎勵造林是林業淨零轉型與落實原住民氣候轉型的關鍵

回顧歷史,自民國38年國民政府遷台迄今,獎勵造林政策是持續最久的林業政策。從民國40年「台灣省民間投資營造保安林」、民國72年「台灣省獎勵私人造林實施要點」、民國80年「獎勵農地造林要點」、民國85年「全民造林運動實施計畫」與「獎勵造林實施要點」、民國97年「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」與「獎勵輔導造林辦法」;以及「全民造林計畫」、「綠色造林計畫」、「綠海計畫」、「平地景觀造林及綠美化計畫」等等行政計畫。名目繁多,幾乎是各個時期的主政者對於「山林」的主軸政策,但是關於「山林」的價值、意義、科學、方法、轉型、正義、原住民、生態等,似乎並未隨著時代的變遷而有所回應。

獎勵造林政策各有其時空背景與目的,例如民國85年賀伯颱風後濫墾山坡地造林、民國90年因應加入世界貿易組織(WTO)閒置農地造林,以及民國96年依亞太經濟合作組織(APEC)會議決議新增造林,發展經濟林等。而「獎勵輔導造林辦法」(後稱修正草案)自民國97年發布迄今已15年,本次修正草案之目的並不清楚,究竟是為了「國產材的提供」(六年期)?或者寓有森林碳匯經營的理念(配合碳管理思維的導入)?有無原住民轉型正義之考量?甚至過往造林成效與經費運用之評估等,均未見於修正草案總說明。

本會認為,去年行政院國家發展委員會「2050淨零排放路徑及策略總說明」,今年初公布之「十二項關鍵戰略:自然碳匯關鍵戰略行動計畫(草案)目標:2030年「自然碳匯」增匯135.75萬噸碳,2040年增匯1千萬噸碳,應作為本次修正草案的主要修法背景,藉以落實政府重大施政之推動。

本會建議修正草案以(1)能否達成「增匯」(不僅是增加造林面積,還要重視實際蓄積之效果)、(2)能否提高國產材比例(質量兼具)、(3)能否實現利害關係人之公平與正義(主要為原住民與台糖公司之平等對待)作為檢視獎勵造林機制標準,引導修正草案與碳吸存、碳保存、碳替代等「碳管理」作為接軌,實現有碳經濟內涵的林業淨零轉型,並應(4)正視原住民林業之建立及氣候轉型正義的問題,及(5)注意法規競合與圖利特定人的問題。

以下說明相關意見:

一、正視過往政策的不足,重新檢視獎勵目的

獎勵造林的基本問題是,土地哪裡來?誰參與造林?以什麼方法參與?政府動用多少經費?以及造林成果為何?是否有助於林業?得否有助於淨零目標之達成?兼顧原住民氣候貢獻?

以民國91年起,101年底停止受理新植申請的「平地景觀造林及綠美化計畫」(綠海計畫)為例,累計造林面積一萬四千公頃,使用經費124億。其中,台糖造林面積近一萬零九百公頃高達八成,領取補助超過53億。二十年獎勵期限陸續屆滿的台糖平地造林地,規劃分為「地力條件不佳」、「適合農業生產」、「具有棲地、生態價值」等三種區位利用。但實際上,台糖除三個合計三千七百多公頃的平地森林園區留下外,其餘造林地根本沒有林業經營規劃,在林務局長期獎勵下,國產材既沒有增加,也沒有培育出屬於台灣的自主林業,台灣整體林業也沒有藉此政策而有更好的發展。

去年7月台糖已「公開招標出租林相不佳土地建置太陽光電發電設備」,類似上述地力不佳、生產林木形質低劣,無助於增材與增匯的土地,是獎造政策要的嗎?過去政策的失敗應先面對、檢討,獎造目的絕非僅止於形式上增加造林面積,更要引導增加材積、增匯,厚植碳林業經營基礎。

二、考量獎勵造林前、後土地利用狀況,引導有意義、可增匯的換林

修正草案第八條第一項雖有:「四、現地勘查後認無造林之需要、造林年度已滿六年或造林年度相關證明文件與造林現況顯不相符。」等申請獎勵造林不予核准等規定,但「認無造林之需要」過於籠統,未考量造林前土地利用情況。

例如,造林前地上樹木因申請獎勵而砍伐;原有土地符合「原住民保留地禁伐補償條例」因申請獎勵而砍伐,如何看待?問題不是砍大樹種小樹,而是造林期滿後沒有永續林業經營,沒有林木收穫、再造林,進行第二輪、甚至第三輪造林,更重要的是能否引導造林後土地持續利用。
「原住民保留地禁伐補償條例」或「具生產性私有林限制採伐補償要點」等維持造林地現況林木的做法,可視為碳補償政策之一環;修正草案應以增加材積、增匯,鼓勵「換林」、收穫木材與發展碳林業為目標,作為中長期碳管理政策;並以短期經濟林、國有林收穫支撐林業,逐步朝向中大徑木、結構材利用,形質並重的提昇國產材環境。

三、只看成活率無助於提高國產材、增匯

民國111年6月監察院「國產材自給率提升案」調查報告指出:「林務局長年發放輔導造林獎勵金,其標準僅有林木成活率一項,漏未規範撫育疏伐標準,致多數私有林林相不佳,材積收穫量長年偏低」;並引用審計部查核林務局為辦理公、私有林經營管理業務報告,摘錄林務局發放造林獎勵金檢測標準未對「林分密度、修枝除蔓、病蟲害管理、林木形狀品質等撫育疏伐作業標準」等情事規定等缺失提出糾正。

修正草案第十條竟無視上述監察院的指摘,仍以造林成活率檢查為主,新增「林木覆蓋範圍」檢查,以減輕主管關檢測人力,及簡化檢測作業流程為考量;規定「樹高」達三或四公尺加發「成林獎勵金」,亦無法回應林木形質要求。除少數菇木、造漿與精油等產業用材於獎勵六年期滿後勉強可達用材標準外,大部分樹種根本不成材,「儲備用材獎勵金」發放名實不符。

建議應以「增加材積、增匯」為標準,不僅止於成活率(甚至可考慮降低,另以蓄積為標準),在碳林業考量下,增加獎勵機制,鼓勵造林期滿後收穫林木,再次造林。只看成活率不問林木形質,就會出現「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」第十點規定:第十六年至第二十年林木成活株數達百分之四十以上。造林地林木稀疏,卻符合規定的脫序現象。

依林務局統計,民國98-107年間,全台獎勵造林新植面積4,392公頃,每年平均獎造新植面積不到440公頃,以「增加材積、增匯」為標準規劃,不會影響查核機制的落實,有一定可行性。

四、修訂草案圖利台糖,有法規競合、適法性問題

修正草案第三條放寬申請獎勵造林區域為:「一、須位於依法得從事林業使用之區域。」與「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」有競合且獎勵標準不一。

「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」第十九點規定「國營事業機構」依平地造林申請造林費用,第一年每公頃10萬元;第二年至第六年,每年每公頃3萬元;第七年至第二十年,每年每公頃1.7萬元。相較於「一般民眾」第一年每公頃21萬元;第二年至第六年,每年每公頃13萬元;第七年至第二十年,每年每公頃11萬元,國營事業機構每年平均減少10餘萬元,兩者有顯著落差。

修正草案未參照「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」考量國營事業機構高度政府持股、持有土地的特殊性,變相政策圖利國營事業機構。而上述要點,主要適用對象為台糖公司,台糖公司自民91年起超過一萬公頃的平地造林地,二十年獎勵年限陸續屆滿,已可適用修正草案。

以一萬公頃,每年獎勵差額10萬元,獎勵期間六年計,台糖公司至少有60億預期利益,是修正草案的最大獲益者。而台糖公司這類的「私有地主」,因為不當的獎勵造林政策,多次獲取不當利益,且無法落實扶植台灣自主林業的目的,造林期滿的獎勵造林土地轉而投入再生能源圈利,形成循環土地獲利的台糖模式,是政策失能的典型,且有明顯的圖利疑慮。

民國97年將獎勵造林政策分為「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」(台糖適用)與「獎勵輔導造林辦法」有其政策背景,修正草案要放寬申請獎勵造林區域,就必須要回顧檢討修正草案最大適用對象,即台糖的定位,並藉其他政策工具引導台灣自主林業的建立,不能重蹈覆轍,濫用公帑圖利特定人台糖。

五、獎勵碳管理,彌平過往不公平、欠缺人權觀的造林政策,正視原住民的氣候轉型正義

修正草案第五條規定允許租地申請造林獎勵;跟「國有林事業區出租造林地管理要點」、各地方政府公有林例如「臺中市市有出租造林地管理自治條例」、原住民保留地「原住民保留地開發管理辦法」等涉及租地造林法規有衝突。

原本租地造林法意,是租地者要自行負擔造林成本,國家(地主)以「林產物分收率」方式計算租金,但「獎勵輔導造林辦法」又提供造林成本補助,其立法思維與邏輯又與「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」,就廣義國有土地給予差別獎勵金的制度相悖。援此,租地造林與獎勵造林兩者需合併思考,如何對增材、增匯碳林業,以及實現利害關係人之公平與正義有幫助。

依林務局統計民98-107年間,全台獎造新植面積為4,392公頃,總預算26億,決算數不足19億。每年平均獎造新植面積不到440公頃、經費不足2億,修訂後的獎造辦法預算為何?用於何處?鼓勵參與的私有地主有無方向性?獎勵金可以提高,但是要用對地方,用於碳林業,特別是原住民林業。

目前全台原住民保留地約26.4萬公頃,私有原保地約13萬公頃,絕大部分位於山區,且政府持續將登記於鄉鎮公所的原保地發放給私人所有;國公有林地又多與原住民傳統領域重疊,從規模、潛力與氣候正義角度來看,原住民林業都應該是獎造政策必須積極鼓勵的重點。

林業缺的是人,是能持續投入的人力。現在林務局發包的林務工作實際上也多是原住民執行,建議獎造政策在「增加材積、增匯」為標準規劃下,積極鼓勵原住民林業,扶植原鄉林下經濟(菇木)、生質能產業,活絡綠色勞動人力,必有助於原住民的公正轉型。

過往台糖公司土地,例如花蓮大農大富農場也多與原住民族傳統領域重疊,修正草案應參照「氣候變遷因應法」第五條第二項原則:「八、為推動自然碳匯,政府應與原住民族共同推動及管理原住民族地區內之自然碳匯,該區域內新增碳匯之相關權益應與原住民族共享涉及原住民族土地開發、利用或限制,應與當地原住民族諮商,並取得其同意。」如土地涉及原住民族傳統領域,應採附帶條件獎勵,由原住民參與經營、實現氣候正義。

六、立法意旨應結合「氣候變遷因應法」,強化自然碳匯經營

「獎勵輔導造林辦法」自民97年發布迄今已15年,外在環境政治經濟已變遷。修正草案依據,即台灣水資源與農業研究院教育基金會「提升獎勵造林政策資源配置之調整評估計畫」(106-00-5-15),並未充分考慮近期國際、國內立法之淨零重大政策,修訂草案未能反映、引導造林目標,有重新研提必要。

今年二月十五日公布施行之「氣候變遷因應法」第8條第2項,關於中央有關機關推動溫室氣體減量、氣候變遷調適權責事項規定:「九、自然資源管理、生物多樣性保育及碳匯功能強化事項:由行政院農業委員會主辦;內政部、海洋委員會協辦。」;行政院國家發展委員會公布之「十二項關鍵戰略:自然碳匯關鍵戰略行動計畫(草案),亦強調「自然碳匯」目標。

援此,修正草案第一條法源依據建議依「森林法」與「氣候變遷因應法」訂立,檢討草案條文,只求成活率,不問林木蓄積、碳匯量的機制,以科學方法強化樹木形質要求,納入鼓勵林地反覆造林收穫機制,規劃短期六年、長期二十年等雙軌獎勵輔導造林辦法,明確區分短期經濟林種,才能既增匯,又有助於提高國產材之來源。

* 後記:關於「獎勵輔導造林辦法」修法相關意見,本會已依照行政程序法規定,提出陳述意見書,於期限內函文告知農委會,期能獲得正視,並加以調整修訂;「獎勵輔導造林辦法」預告修正內容請見林務局官網:https://www.forest.gov.tw/announcements/0070792。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
環境品質文教基金會出版
Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.
環境品質文教基金會
電話:(02)2321-1155
信箱:info.eqpf@msa.hinet.net
傳真:(02)2321-1120
官網:http://www.eqpf.org
地址:10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1