環報第131期:氣候政策失職如何究責?

法律可以讓環境更好

氣候政策失職如何究責?
淨零雖然重要,但真的做得到嗎?

國際氣候談判僵局未解,許多國家的氣候目標停滯不前,因此,減量的究責是一件重要的事,以免隨著政府更迭而載沉載浮。

英國2008年通過的氣候法依舊是一個「氣候立法」的天花板,在政治企圖、組織、職權、效率、公平等方面,領先各國。台灣的「氣候變遷因應法」除了原住民的氣候轉型正義猶待實踐外,似乎毫無「後發優勢」可言。

台灣是氣候脆弱國家,既無自主能源優勢,也沒有太多籌碼可供運用。既是地緣政治的高風險地區,又無自然資源可資運用。在面對氣候衝擊的時刻,台灣的起步就有蹣跚之感。內有反核的政治壓力,外有國際競爭的窘迫,土地狹小,人口眾多,即使要普設風光電力,也常畫虎不成,在老舊的都市景觀之外,現在連田園也不再「風光」,地景惡化引起治安惡化,由綠到黑的異化,更加讓人擔憂。

台灣雖然跟上時代的腳步,提出淨零的「十二項戰略目標」,也在氣候變遷因應法修改2050年的淨零目標。舉國上下似乎已經「體悟到」淨零目標不但攸關台灣的永續發展,也影響氣候轉型正義,應該以何種方法,「如何」按部就班的推動,需要有縝密的法律設計,氣候變遷因應法有嗎?

三大失職:科學、環境非政府組織、政府

科學界無法在能源選項上形成一致的意見,也無法以科學之共識化解社會之疑慮,在社會多元意見分歧的情況下,反核勢力不減,也自外於國際趨勢以及自己的現實處境,導致核能的可能性被迫放棄,連過渡性的安排都幾乎不可能,完全限縮了台灣的自主選擇餘地,這是科學界的一大失職。

環境非政府組織過度受到政治影響,甚至依附於政治主張,而無法自主的提出可能的能源方案,更甚者,隨著反核的意識形態而動搖環境優先的立場,甚至為了天然氣三接工程,而不顧七千年的藻礁,「預警式」的加以保存,寧可以極度危險的延長海堤方式與三接「共生」,是台灣「自然解方」價值觀的一次大挫敗,而其源頭正是部分環境非政府組織與執政團隊的過度緊密結合,或者意識型態相連,導致將環境價值妥協於執政之需求,也是一大失職。

油電皆以國營事業為主的台灣,雖有其公用事業的歷史背景,但公用事業的良善目的及其效率可以並行不悖,專業與廉能更是重要的後盾。反之,如果油電成為政治的附庸,而不再以全民為依歸,高層政治為了保護這個不公不義的結構,連帶也豢養出尾大不掉的民營台塑油電巨獸,共同侵蝕台灣根基,化石燃料的不義繼續堂而皇之的存在,反轉無望,甚至在氣候變遷因應法的修訂過程中,不但不用盡力為己辯護(因為根本沒有相對力量可以撼動其地位),或者提出可行的解決方案(因為根本不必要,在政府百般照顧與保護的背景下),且正因為其「國營」的身分,還可以「不費吹灰之力」,就獲得來自政府「自生」(內生)的保護。

這是政府的嚴重失職,甚至導致轉嫁於間接排放的所有被動能源接收者,難怪有人說,如果能源結構不改,台灣發展電動車的政策也是枉然。這是台灣氣候政策最為典型的失職。

氣候法連帶失職?

在上述三大氣候政策失職的背景下,氣候變遷因應法橫空出世,卻可能帶來另外一個氣候法的失職,機制既不透明,又無法究責的這部法律,是鞏固台灣失職、失能的淨零路線的一座堡壘,只有自然可破之。

另一個被忽略的失職單位是監察院。氣候變遷的衝擊早已不是新聞,但監察院近十年來對於氣候變遷之因應與對策之監督,竟完全沒有成績,只能說這樣與時代嚴重脫節的監察院,真是擁護執政的好單位,無法體察民瘼,對未來世代漠不關心,跟人民的利益處在對立面。

淨零目標能否達成,靠的不是只有一紙或一句承諾(2050/2060之類),而是一系列務實有序、以法律為基礎的氣候行動,例如基礎設施的檢討與再造、能源轉變所需的建制、氣候轉型與公平正義的處理、土地利用的調適、脆弱群體的照顧等等。法律的延續性不就是保證一個良善的氣候目標不會因時、因地、因人而毀棄或者更易嗎?台灣不是氣候公約的會員國,既無NDC(國家自主貢獻),也沒有國家報告義務,靠的是自治與自律,願意擔負起國際社會一員的氣候責任,並且認真面對台灣未來世代的生存與發展。

氣候變遷因應法在組織上選擇最簡便卻最可能無效的「行政院永續會」作為協調、分工的單位,並且以贅文約束各「主管部會」的職權分工,充分顯露行政動能之不足,以及立法之初的「心虛」。氣候惡名昭彰的加拿大,在其2021年的「氣候責任法」(Emission Accountability Law)裡,至少成立了「諮詢委員會」,成員包括原住民、環境非政府組織、產業、氣候科學家群體。現在這個理想(有獨立、權責、時程、作為的組織機制),必須留待日後完成,縱使民間團體(何況還有一堆執政之友而不是氣候之友)善盡言責或以螳臂擋車,但畢竟效果還是有限,不但打了折扣,也不一定可以反應到氣候政策上。

要言之,以氣候變遷因應法之「氣虛無力」與「究責不明」,可以預見在短期內,不管官方宣傳如何大言不慚,均難以讓人相信,更不可能有讓人耳目一新的進展。即使風光發電因為季節或區域因素有所增長,但電網之未備、電力基礎設施之更新不力,更可能產生無謂的浪費,那可都是全民的血汗錢!為了弭補法治不彰所引發的土地利用扭曲以及治安的敗壞,加速前置氣候政策的人權檢視已屬迫切之務。

一線曙光?

氣候變遷因應法納入原住民、自然碳匯之內容,但具體政策仍須各方協力,始克有成。談自然碳匯與原住民,勢必要將原住民的傳統生態知識納入,且應該將國有林與原住民傳統領域及原保地的個別貢獻分開列出,並以不同於過往的作法,例如原住民傳統領域及原保地的造林撫育等工作,直接交給原住民;擴大辦理森林碳匯的抵換專案,依據碳匯貢獻大小及重要性程度,給予不同的抵換額度,鞏固強化台灣的「護國神山(群山)」,並將此等自然碳匯事項單獨作成報告,以彰績效,並確保原住民氣候轉型正義。

過去山林的主要角色是林務機關,形成一種固定的思維模式,對氣候變遷的衝擊及其應對解方,相對保守,恐不符社會期待。納入原住民的角色與聲音是時勢所趨。而行政院推出山林開放政策後,各種跟山林有關的法律與法規如何解禁或重組,也關係到新的山林如何轉型與形成。而過去產業鮮少進入山林的情況假如有所變化,要如何使山林不成為企業競利或寡占的新獵場?也是要注意防範的。即使環境非營利組織關注山林環境之維護,但有無足以反制政策不當或錯誤的適當武器,包括司法或社群媒體等支持,也是值得關注的。

行政院的開放山林政策原無氣候考量,但此時此刻,藉由淨零政策的推動,當可視為檢視既有山林政策的一個契機。山林通常都不在「中央政府」的視線範圍內,偌大的國土面積竟然幾乎絕緣於重要的決策之上。僅憑林務單位以傳統方式對待山林也不敷實際需要,擴大並重組林務決策組織與模式,或許是行政院應該要審慎思考的重點之一。

氣候變遷因應法的自然碳匯條文,雖然主責單位是農委會,但實際上更與整個台灣的氣候視野與格局息息相關,以目前的機制,更應該是「行政院永續會」必須主責的事,要在這個場域調和各種有利於自然碳匯累積與原住民氣候轉型正義的政策。各部會在自然碳匯上都會有角色,諸如主管山林礦產的經濟部、興建山林道路與推廣觀光的交通部、還在劃設原住民傳統領域但對氣候變遷反應龜速的原民會、甚至在山林佈置國防設施的國防部等,都不可置身度外,要彼此合作,成為一個共同推動台灣自然碳匯的「中央聯合政府」,矯正地方政府可能的不利作為或支持地方政府所需的必要作為,扛起為台灣未來世代蓄積豐富的自然碳匯並達成氣候轉型的重責大任。

在監督政府的氣候政策上,人民普遍的「希望」與「信心」是一個重要的正向力量,儘管政府在體質先天不良,後天動能欠佳之下,迎合民意的速度不會太快,但這股人民的力量還是可以扮演重要的校正功能,這也是民眾必須自救的未來。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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