環報第122期:法律真的存在嗎?

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《氣候變遷因應法》與原住民族的生存發展
《氣候變遷因應法》草案(原名溫室氣體減量及管理法)已於111年5月中旬一讀,即將二讀,朝野立委、黨團共提出高達23份草案,意見分歧。在一讀大部分條文保留情況下,條文實質審查機會不多,最後結果端看執政者意志與政治協商而定。

回顧氣因法前身,2015年通過之《溫室氣體減量及管理法》,其時空背景是聯合國氣候大會通過《巴黎協定》前夕,國際間尋求一份新的國際氣候協議,接替已屆期之《京都議定書》,訴求發達國家依據氣候變遷綱要公約(UNFCCC)共同但有差別(CBDR)及永續原則,承擔更多減碳責任(本文以碳代稱所有溫室氣體)。

從《溫室氣體減量及管理法》法規名稱與內容可明顯知道,此時政策重心放在減量,在原本自願減量基礎下,推動總量管制及排放交易。

《巴黎協定》是人權公約,不只關注減量

然而,2015年通過之《巴黎協定》,在意識到過去《京都議定書》強制要求各國實現減量目標難以達成新氣候公約之政治現實後,改採以自願性為基礎的自訂NDC機制,由各國自己提出氣候目標並鼓勵積極實現。

相對於京都議定書,《巴黎協定》更強調減量與調適併重,隱含各國已接受「必然增溫」的現實,差別只在於增溫程度高或低,增溫時間快或慢,以及最終是否能抑制增溫等。也因為面對的是「已經暖化」的世界,如何調適,轉而顧及易受影響族群權益為氣候公約積極發展面向。

《巴黎協定》前言闡明:承認氣候變遷是人類共同關心的問題,締約方在採取行動應對氣候變遷時,應當尊重、促進和考慮它們各自對人權、健康權、原住民權利、當地社區權利、移徙者權利、兒童權利、身心障礙者權利、弱勢權利、發展權,以及性別平等、婦女賦權和代際公平等的義務;其指出:「締約國在採取行動應對氣候變遷時,應尊重、促進和考慮各自的人權義務」,從而建立一項承認人權義務是該制度不可分割的組成部分的第一份全球環境協議。

《巴黎協定》創建了一條新的人權途徑:把人權保護融入機構本身,形成一個更為整體的氣候變遷人權行動,而不僅僅補強虛弱的人權遵約機制。但這樣的精神並沒有移植到國內氣候法治,以及後續《氣候變遷因應法》修法。

《格拉斯哥氣候協定》關注淨零與森林碳匯

本次修法是為了回應《巴黎協定》通過後,各國風起雲湧之氣候行動,特別是「淨零排放」訴求。

在疫情之下召開的2021年英國氣候大會前夕,中國、美國、歐洲相繼宣布2050或2060淨零目標,提供氣候談判突破口,終於率先通過《格拉斯哥氣候協定》取得「逐步減少」(phase down)未使用碳捕獲與碳封存技術的煤電廠,淘汰(phase out)效率低下的化石燃料補貼,2022年底強化2030年減碳目標;會議期間並通過「甲烷宣言」( Global Methane Pledge),致力於在2030年以前降低30%的甲烷排放,以及「森林與土地利用」領袖宣言(Glasgow Leaders’ Declaration on Forest and Land Use),承諾2030 年提供資金停止和扭轉森林砍伐,以因應氣候變遷。

「森林與土地利用」宣言承諾簽署國將共同努力:

•降低脆弱性、建立復原力和改善農村生計,包括通過賦予社區權力、發展有利可圖的永續農業和承認森林的多重價值,同時根據相關法律承認原住民族和當地社區的權利;

•重申國際金融承諾,大幅增加來自各種公共和私人來源的融資和投資,同時提高其有效性和可及性,以實現永續農業、永續森林管理、森林保護和恢復,並支持原住民族和當地社區。

為什麼格拉斯哥氣候大會特別關注森林議題?因為大會談的是「淨零目標」,淨零必須從兩方面著手:減少碳排放量,以及增加碳吸收量。所謂淨零排放並不是不排碳,而是大幅減少碳排,最後那些無法減量,或是減量成本極高的排放,依靠碳吸收來「抵銷」。

淨零目標是以碳排放與碳移除達到中和的程度為依歸,增加碳吸收量即增加碳匯,指透過樹木、森林、土壤、海洋、地層、設施或場所吸收或儲存碳(溫管法第3條第7項),而在諸多增加碳匯方法中,以森林碳匯方法學最為成熟且具有範圍相對明確、易於操作等優點。

所以談淨零目標,必須談森林碳匯與土地利用;談土地利用,就需要顧及生活在土地人們的角色,因此「森林與土地利用」宣言才會提到加大投資森林、自然,以及原住民族和當地社區角色。

《氣候變遷因應法》仍偏重減碳,缺少森林碳匯經營視野

行政院版《氣候變遷因應法》修正草案總說明指出:本法現行條文著重於溫室氣體減量管理,為與國際接軌及兼顧永續發展需求,適應全球氣候變遷衝擊並建構韌性體系,我國應有必要強化調適作為,降低氣候變遷衝擊,導入國際碳定價經驗開徵碳費,發展低碳技術、產業及經濟誘因制度,促進國家邁向淨零轉型目標,爰擬具本法修正草案。

看似迎合國際趨勢減緩與調適併重,但最大目標實為課徵碳費,抑制碳排,以因應2022年通過,即將於2023年試行之歐盟碳邊境調整機制(CBAM)。歐盟CBAM初期要求進口鋼鐵、鋁、水泥、肥料及電力產品須申報碳排放量,進口商必須購買憑證,作為進口產品碳排放量的繳交費用,產品生產國若已徵收碳費或實施碳排放交易制度,產品進口到歐盟將可減免碳關稅。

與其讓歐盟收,不如台灣先收,成為了《氣候變遷因應法》修法的最大公約數。將整體政策思維拉向減量,大幅傾向企業財團,以至於出現反對碳費專款專用於補助企業進行減碳工作,汙染者怎能領取碳費補助等聲音,訴求將碳費使用於其他受影響族群調適,強化減量與調適併重之制度設計。

也因為台灣森林超過九成為國公有林,森林以國有為原則,以至於《氣候變遷因應法》國家整體氣候法治,沒有納入其他土地上生活之利害相關者思維,忽視長久以來一直生活在台灣這片土地上的原住民族角色。《氣候變遷因應法》偏重減碳工作,也導致另一重要面向,吸碳、增加森林碳匯的自然基礎建設並未得到相對應之重視。

森林碳匯與原住民族的特殊角色

十年樹木,百年樹人。樹木生長、生長過程吸收碳需要時間,因此森林碳匯包含兩部分,過去「歷史累積」的儲存量(stock),以及未來「逐年新增」的年吸收量。但依據IPCC方法學所製作之國家排放清冊,以「每年」碳排放量進行統計,京都減量機制更以專案「介入」時間點作為碳吸收、減量MRV依據,這樣的框架設計引導決策者只考慮每年與未來碳排放變化,但卻忽略過去森林碳匯儲存量累積之原因,以及歷史因素,導致缺少「歷史正義觀」的氣候政策產生。

人類學及考古學等相關研究指出,原住民族已經在台灣存在六千年以上,即使從近代荷蘭、明鄭、清領、日本人與中華民國佔據、統治台灣以前,至少四百多前前台灣原住民族即據有山林,與山林同在。

現今占全臺森林面積九成以上之國公有林,是政府全盤接收日本人收歸國有之原住民族土地,從原住民族傳統領域與國公有林地高度重疊即可想像。更何況從工業革命後(通說為1750年)開始,因燃燒化石燃料所導致之全球暖化、氣候變遷問題不到三百年,但在此之前,原住民族已使用、經營山林多時,其並未充分享有碳經濟所帶來之發展惠益,甚至在現代國家形成時,即被解離與山林之固有關係,失去文化與經濟所依託之土地,這是台灣森林與土地治理的事實。也是回顧森林碳匯過去「歷史累積」的碳儲存量,以及安排未來逐年新增之碳吸收量制度所必須考量之「歷史正義觀」。

簡言之,森林碳匯經營是基於土地,國家不能遺忘取得土地的歷史,甚至壟斷自然資源及其惠益。從氣候正義與人權(經濟發展與文化)角度,討論原住民族在《氣候變遷因應法》裡的碳角色是重要的,但很可惜行政院草案版本完全沒有原住民族考量,甚至連未來氣候治理決策單位國家永續發展委員會,也從來沒有原住民族的代表或角色。

妥善因應氣候變遷是原住民族生存發展的契機

在淨零路徑上佔有非常重要地位的碳匯,包含森林、濕地、海洋等,幾乎都跟原住民族有關。過去長期受到忽略,現在《氣候變遷因應法》來了,原住民族不能再被漠視,以森林碳匯為例,必須從「歷史累積」與「逐年新增」兩方面,思考原住民族的角色。

依據第四次森林資源調查對全國森林蓄積量調查粗略推估,全台「歷史累積」的森林碳匯為749.7百萬噸,這部分至少一半位於原住民族傳統領域上,其森林碳匯貢獻與價值,應該反應予原住民族。

「逐年新增」的森林碳匯部分,國家發展委員會3月淨零路徑規劃從目前21.4百萬噸,逐年提高到2050年22.5百萬噸,約增加 5% 森林碳匯量;這些增加之森林碳匯並不會消失,而是成為木材,逐年累積在林地內,成為具有生態環境效益的林地。

逐年吸收、累積的結果,預估到2030年森林碳匯累積量將超過1,000百萬噸,到2050年將到達1450百萬噸,成長1.94倍,林地碳蓄積量(木材)幾乎倍增,如何有效運用、活化森林資源《氣候變遷因應法》完全沒有考慮。事實上《氣候變遷因應法》在某個程度上講,比《森林法》還重要。適時導入原住民林業、生質能等經營有其必要,才能達成永續森林碳匯,實現淨零路徑規劃。

《氣候變遷因應法》必須回應、強化原住民族的角色

主流森林碳匯討論如仍停留在「碳排額度」本身,以是否「新增」為考量,未能反應「既有」的碳匯其歷史、文化、政治、生態的多重意義,以及森林外溢的環境效益,無法形成具有「歷史正義」觀的氣候政策。

具體而言,國發會公佈的淨零路徑2030年前森林碳匯847億資金,不論其內涵與真義,至少應有一半用於原住民自然碳匯經營。因為,國家溫室氣體排放清冊中的森林碳匯已經將原住民保留地、傳統領域的森林碳匯都納進計算,也成為國家的「森林碳匯貢獻」,理應回饋面積至少有百分五十以上的原住民土地,並思考其永續經營的可行方法,這樣的機制設計,應該納入《氣候變遷因應法》修法思維。

一言以蔽之,就是投資自然,實現原住民族發展契機,以《原住民族基本法》第20、21、23條為基礎:政府承認原住民族土地及自然資源權利(20條第1項);公有土地開發、資源利用等,諮商同意,分享相關利益;限制所生損失應寬列預算補償(21條第1、2項);應尊重選擇資源利用方式、土地擁有利用與管理模式之權利(23條),實現諮商與同意權、自然碳匯管理權、處分權,納入部落參與機制;設立原住民氣候調適基金;碳稅與碳費分配等,都要考慮到前述歷史脈絡。

森林碳匯經營的越好,碳吸收量越多,工業碳排放空間才會越大,是淨零路徑關鍵。森林碳匯包括過去歷史累積,與未來逐年增加兩部分,依附於土地,與人民、原住民關係密切,具有歷史責任,因此國際間討論森林碳匯議題時,經常連結氣候正義、轉型正義議題。

5月5 日行政院剛通過「國家人權行動計畫」其中即包含氣候變遷與人權專章,訴求公正轉型,不因氣候政策之需要而遺漏任何族群。由此觀之,行政院在《氣候變遷因應法》的內容上,也應該納入並反應原住民的過去碳匯貢獻,以及未來參與增匯方案,「條文愈細愈好」,千萬不要流於空泛。
發行人:謝英士主編:鄭佾展
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