玉山一把火,燒出森林治理的大問題
五月中旬,玉山國家公園八通關杜鵑營地一盆被踢翻的爐火,意外延燒12天、燒毀71公頃林地。林務局長林華慶強調,已函請南投地檢署偵辦;林務局也將展開估算,將對這5名肇事者進行民事求償,求償金額恐達上億。
森林火災時有所聞,但具體進入求償,由法院提出見解者不多;民國90年梨山森林大火,臺灣臺中地方法院 90 年重訴字第 769 號民事案件,曾就若干問題進行審理,檢視本案判決理由,將會發現林政本質之荒謬,以及森林人不願面對的真相,可供此次玉山大火之借鑒。
◎背景及摘要
被告在原告林務局所管轄之大甲溪事業區第二三林班假二號「放租地」,從事整理果園、除草、換接水管等工作,並於90年2月11日,進行果園內破裂之水管修復。被告因噴燈換接水管後未確實撲滅火苗即離開,導致火苗延租地比鄰之森林交界處周圍之枯草延燒至原告林務局管轄大甲溪事業區第23、24及22林班之國有保安林地。
火災面積林相受害圖統計,計有98.2公頃林木完全被燒毀,而火災波及範圍則有355.8公頃,造成原告受有(1)救火費用235萬5420元、(2)林木損害費用6968萬5506元及(3)森林公益效用損失3398萬5千元等,合計1億604萬5926元(需繳納裁判費135萬7,542元)。
◎法院判決概述
(1)救火費用部分:
空中警察隊、雪霸國家公園管理處、行政院退徐役官兵輔導委員會榮民森林保育處等救火費用,均非屬原告之支出,非原告所受損害;空中警察隊不慎破壞平等國小運動場棚架,農委會長官前往現場勘查添購衣、鞋與慰勞品非被告過失導致,判賠115萬1914元。
(2)林木損害費用部分:
原告主張355.8公頃,僅提出其自繪之林相受害位置圖一紙,自難認必為真實。法官依據衛星影象圖、航照鑲嵌圖、航照位置圖、用紅外線底片掃描影像判釋轉繪火災面積林相受害圖一件等證物觀之,因火災而受害之面積僅有261.03公頃。
依照前開航照圖所示,天然林(台灣二葉松)之受害面積共計9.945公頃,其林木受損害之山價(木材市價扣除必要之生產費用所得金額)為96萬1284元,人工林受害面積共計為157.27公頃,其林木受損害金額為5176萬4477元。另放租地4.31公頃則未有損害金額。判賠5,272萬5761元。
(3) 森林公益效用損失:
按民法第一百八十四條第一項前段之規定(不法侵害他人之權利者,負損害賠償責任),純粹經濟上之損失,並不包括在該規定所欲保護之範圍之內;原告林務局主張因森林遭燒燬以致於喪失森林應有調節氣候、涵養水源之功能,及防止土壤侵蝕、崩塌之減災防災效用等之損失等,則非屬侵害原告之任何權利,而是因為被告之過失行為所致之純粹經濟上損失。判賠0元。
綜上所述衡量過失行為輕重與被告經濟,法官減輕二分之一賠償金,判賠2693萬8838元。
◎本案判決啟發
1. 只看木材經濟(山價)是處理森林火災的大謬誤
民90年林火判決裡,有一個很突出且刺眼的訊息,即林火燒毀面積,原告林務局認為達355.8公頃,但法官比對航照圖,認為僅261.03公頃。雙方認知差距高達94.77公頃,甚至比今年玉山大火燒毀71公頃林地還多;在法官認定因火災而受害之面積261.03公頃中,涉及損害賠償之林地面積僅167.215公頃,不到原先求償面積一半(47%)。
從判決文字無法推測法官心證之形成,但可以看出雙方對於,何為森林(範圍限於國有林區內)?何為受害(煙霧蔓延但林火未至)?何為可請求賠償(木材燒毀,是半毀還是全毀)?存有明顯差異。
林務局大概沒有想到,損害賠償訴訟要一筆一筆帳算清楚,大筆一揮畫了一紙林相受害位置圖(不知比例尺)就提出請求接近7千萬賠償之主張,不但無利於訴訟(舉證要詳實且有理有據),反而溢繳裁判費,浪費民脂民膏。
事實上,法官已經很客氣,如果真的要認真檢視,這些已經「被燒毀」的林地內,又有多少足夠且完整的資料,可以證明,火災損害賠償計算之依據,即計算山價(木材市價扣除必要之生產費用所得金額),所需之每公頃林木種類、數量、材積,以及生產費用等資料。
如果火災地點是發生在玉山,根本難以生產,生產費用奇高,利不及費,山價接近於零,甚至負數(現在林業實務),那是不是代表林火損害不需要賠償,因為無限大乘上零,乘上負數還是等於零或負值,根本沒有損害可言。甚至可以誇張地說,只從木材經濟的角度,這把火是在幫林務局做好事,一把火把這些賠錢貨燒掉,乾乾淨淨。
這個荒謬的結論林務局也非常清楚,因此在每年「森林災害統計」規定時,如利不及費時,以市價十分之一計列。但這只是「帳上認列」解決了計算、賠償上的問題,到底木材除了經濟價值之外,其他價值如何被肯認,林務局沒有提出解決方法,森林法也無法提供解決之道。
森林火災燒出的問題如果從治理的角度觀察,會發現林務局本身的問題很大。作為「森林」的管理者,對於自然之火與人為之火所產生的影響,要如何從科學的角度提出治理方案?例如種植的區域、樹種的選擇(防火林帶、耐火樹木)、計畫性燒除(人為引火)等,再往前延伸,就會涉及調查、監測、森林資產建制問題,這些才是森林治理的基礎。
2. 森林的整體價值應入法,破解財產視野之侷限
就一般通念,森林之價值至少包含木材經濟,以及樹木群體及整體森林環境產生之效益。民90年林火災判決裡,最讓人失望的是,管理全台6成土地,9成國有森林的原告林務局,於訴訟主張自陳「森林公益尚無完整可確認之公式」;僅依90年4月3日「梨山森林火災跡地現勘與復育計劃研討會」結論所編定之火災跡地復育計畫經費3398萬5千元,作為公益計算之對價。這是訴訟策略的失誤,也是山林治理的失職。
相較於林務局的唾面自乾,被告反而做了一個很有深意的答辯,主張:「縱使森林具有原告所稱之「公益效用」,該公益效用係歸全體國民或全人類所享有,並非原告機關所享有,且並無法律明確規定原告得為全體國民或全人類請求「森林公益效用」,則原告此部分請求顯無理由」。一語道出長期以來林務主管機關的怠惰以及失職,對於森林之價值置若罔聞,毫不在意,只是在發生社會矚目的森火事件時,表態請求賠償,欺世盜名而已。
關於森林的公益,90年的森火案件法官僅很簡短於判決書中指出:「原告林務局主張因森林遭燒燬以致於喪失森林應有調節氣候、涵養水源之功能,及防止土壤侵蝕、崩塌之減災防災效用等之損失等,則非屬侵害原告之任何權利,而是因為被告之過失行為所致之純粹經濟上損失」。這是傳統司法不解森林之公益,硬以法律上「純粹經濟上損失」用語,將森林公益價值併入木材經濟之思考,以是或否的二元方式否定林務局的主張。這樣的判決不令人意外,因為幾年前,民106年雲林縣古坑鄉約一公頃的蛇皇洞林地,無預警遭人濫伐,事後國產署向濫伐者求償(臺灣雲林地方法院民事判105年度重訴字第22號)也僅以「林木的市價計算」,不但對不起這些被人類無端砍伐的樹木,也再次突顯司法忽視公益,不願承認自然的價值。
民105年《森林法》修正第52條,新增第4項「前項貴重木之樹種,指具高經濟或生態價值,並經中央主管機關公告之樹種」;民106年監察院進一步於「106司調0034號調查報告」針對「珍貴木」做出解釋:「所謂貴重木之樹種,指具高經濟或生態價值,並經中央主管機關公告之樹種,即經公告為「貴重木」之樹種,已非單純之森林產物,而係具生態價值屬全民共享之珍貴自然資產,森林主管機關應善盡保育、保護之責」。
《森林法》雖提及樹木的公益價值(生態只是其一),但這是為了處理「竊取森林主、副產物」的刑罰問題而做的規定,且僅限於「貴重木」加重其刑而已。可說是被林務局的「官威思想」自誤的表徵,當自己的整個家業(森林)被大火焚燒時,反而陷入無一條文可為自己、為全民主張、救濟的窘境。
玉山一把火,燒出森林人的窘迫,即使里山、愛山林口號喊得很文青,對森火卻束手無策,豈不荒謬?!