環報第95期:以自然權利捍衛民主

環境法治觀察站

臺北市樹木保護自治條例2.0版修正建議
前言

60%森林覆蓋的的台灣,綠色資源卻存在嚴重的城鄉差距: 城市居民是綠色資源的一級貧戶,六都的綠覆率都低於法定的10%,除了高雄市,其他五都的綠覆率甚至不到5%。特別是臺北市作為首善之都,密集的住宅覆蓋褪色的鐵皮,以及都市中心稀少的綠意,幾乎是每個外地人對臺北的第一印象,也成為臺北市民心中的缺憾。

在過去,台灣關於樹木的法律只有一部森林法,而森林法的涵蓋範圍只及於地目為「林地」的區域,不包括根本沒有「林地」的城市,因此城市中的樹木或群聚林木不受森林法的規範。1986年,金門開始實施「稀有及固有古樹保護計畫」,是台灣保護老樹的濫觴。1990年,前台灣省政府農林廳推動「台灣省珍貴老樹及行道樹保護計畫」,補助各縣市政府調查全省平地老樹,並予以列管保護。2000年宜蘭縣率全國之先通過「宜蘭縣樹木保護自治條例」,2003年臺北市也通過「臺北市樹木保護自治條例」,到現在幾乎全台各縣市都有類似法規;2015年森林法新增第5-1章「樹木保護專章」,對林地之外的個別珍貴樹木列管、進行保護。

經過17年的實施,目前臺北市登錄的受保護樹木共2049筆,然而實際上這些受保護的樹木受到妥善照顧了嗎? 沒有被登記的樹木是否也有保護價值?受保護樹木又是如何決定? 臺北市民對未來10年、30年的城市樹木/森林的願景又是什麼? 樹木保護條例能夠承載這項願景嗎?

檢視現行臺北市樹木保護自治條例以及相關子法的內容,以及樹木保護現況後,我們認為基於以下理由,臺北市的樹保自治條例有大幅翻修為2.0版之必要:
 
一、樹木保護自治條例應加入氣候變遷與世代正義之概念

都市樹木本來就有降溫、淨化空氣、涵養水份、調節徑流、提供生物棲地與遷移廊道、美觀、承載歷史文化情感的多重功能,在氣候時代,都市樹或都市林因應氣候變遷的「調適」功能更加不可或缺,在都市熱島效應和全球增溫的疊加作用下,如果沒有成蔭的街道路樹,我們就只能依靠冷氣來度過炎炎夏日,例如臺北市在2018年的5月起推動中小學教室將全面裝冷氣,這顯然不是永續的作法,也不符合氣候正義,讓學生從小學到國高中都生活在冷房之中,不但破壞身體的自然排汗機能,也讓室內裝潢的有毒物質無法流通揮發。

此外,聯合國政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)在2018年10月提出報告指出,最晚在2052年,地球升溫就將突破1.5°C,若要使升溫回到1.5°C以內,全球的二氧化碳排放量必須要在2050年歸零。我國在2015年通過溫室氣體減量及管理法,訂下2050年的長期減碳目標為2005年為基準年的50%,距離淨零排碳還有巨大的差距。城市正好是全球排放最多二氧化碳的場域,要達成淨零排放目標,就必須仰賴數量充足且健康生長的綠色碳匯庫。

正所謂前人種樹後人乘涼,樹木保護自治條例應宣示「種更多樹,好好照顧樹」是我們與下一代,下一代與下下代所約定的永續世代契約。
 
二、樹木保護自治條例應制訂樹木總量目標

目前樹木保護自治條例並沒有關於臺北市未來應該有多少樹木的總體藍圖。亦即,臺北在擘畫未來的發展時,並沒有將『樹』列入考量。但如果要實現氣候變遷的減量與調適功能,樹的「數量」相當重要。例如「108年臺北市溫室氣體管制執行方案」中,關於第一期的量化目標就包括在109年底累積增加本市25萬m2綠資源面積(相當於臺北市面積的1%)。

依據臺北市溫室氣體管制執行方案核定本,臺北市長期的減碳目標為2030年溫室氣體排放量較2005年減少25%,2050年減少50%,樹木保護自治條例作為臺北市的樹木基本法,何不因應氣候變遷的目標,訂定2030、2050年的長期總量計畫?

對於植樹,全球各地的城市都紛紛提出野心勃勃的計畫。例如,義大利米蘭預計要在未來 12 年間,種下 300 萬棵樹,每年將能吸收 500 萬噸的二氧化碳、緩和氣候變遷,同時淨化城市中的空氣汙染、提升市民健康,並將氣溫降到攝氏兩度。

作為首都與首善之區,我們也要訂下臺北市未來的目標。依據臺北市公園管理處的統計,臺北市有行道樹8萬7千餘株,加上中央機關、私有開放空間,已超過10萬株樹木。考量到臺北市目前的城市建築密集度比上述世界其他城市擁擠得多,而隨著房屋老化,都市更新速度將越來越快,因此,以每五年種植5萬棵樹,從2020年起,到2030年前,種50萬棵樹,2050年達到150萬棵樹,應是合理、可行的目標。

在環報94期的環品會將發起一場樹的市民運動文章中,我們粗估如果能妥善利用公有閒置空地、落實公園預定地、以及加速都市更新釋放空間,將可釋出超過8平方公里的市區土地作為植樹空間。
 
三、新增市民、法人團體、機關單位均可作為受保護樹木的提案人

現行臺北市樹木保護自治條例的第2條規定,可被認定為受保護樹木的情形有5款,前4款為一定高度、樹圍、樹齡以上之「高、粗、老」樹木,第5款則規定「珍稀或具生態、生物、地理及區域人文歷史、文化代表性之樹木,包括群體樹林、綠籬、蔓藤等,並經主管機關認定者。」依據第5款規定,只有主管機關具備認定受保護樹木的權限。

然而若參考宜蘭縣樹木保護自治條例第2條規定的應受保護樹木為下面5款:

  一、胸高直徑一.五公尺以上。
  二、胸圍四.七公尺以上。
  三、樹齡五0年以上。
  四、特殊或具區域代表性者。
  五、經提案列入應予保護者。


第3條則規定提案者的資格以及提案與審議程序。

從制度設計來看,宜蘭縣的受保護樹木認定方式更為民主,臺北市樹保條例2.0版應該仿效之,在現有條文的基礎上,開放公民提案的機會,並細化所謂「生態、生物、地理及區域人文歷史、文化代表性」之內涵,這樣才能擴大認定範圍。
 
四、強化樹木保護委員會的功能

依據「臺北市樹木保護委員會設置辦法」,樹木保護委員會的任務如下:

  一、包括群體樹木、綠籬、蔓藤等珍稀或具生態、生物、地理及區域人文歷史、文化代表性之受保護樹木認定事項。
  二、施工地區內樹籍資料及受保護樹木之保護計畫或移植及復育計畫等相關資料之審議事項。
  三、年度表揚保護樹木成效卓著人士之審議事項。
  四、樹木保護政策及推動方向基本原則之擬定。
  五、處理其他關於受保護樹木之審議、諮詢、解釋、鑑定、協調、爭議及重大違規事件。


未來在樹木保護自治條例2.0版中,樹木保護委員會除了自行認定受保護樹木外,也要就人民提案進行審議;在政策的擬定方面,除了樹木保護政策之外,將新增一項任務,就是擬定2030、2050年樹木總量目標的階段性執行方案;同時我們也要求樹木保護委員會公開建築工程對於工程範圍內受保護樹木的處置方式,並賦予周邊一定範圍的居民可以對公告的處置方式提出異議,由樹木保護委員會進行爭議裁決,在此情形下,樹木保護委員的遴選與官民比例的配比應該更加慎重。
 
五、樹木保護的原則以及落實方式應該重新思考

現行臺北市樹木保護自治條例第5條規定: 「受保護樹木非經主管機關許可,不得砍伐、移植或以其他方式破壞,並應維護其良好生態環境。」

乍看之下沒有感覺到問題所在,但進一步思考就發現本條的反面就是:「經主管機關許可後,就可以砍伐、移植、破壞。」,豈不與「樹木保護」的立法目的自相矛盾? 即便第6條立下「原地保留為原則」之規定,但實務上卻是反過來,大多數的受保護樹木在遇到開發案時,都免不了被移植的命運,而樹木在移植過程中大大降低存活率,新移植處的土壤、環境也不一定適合生長,後續也缺少追蹤關注。這就是現行樹木保護自治條例空有程序上正義(移植需要經過樹保委員會許可),但卻欠缺科學正義(哪一些地方可以移植? 什麼樣的情況可以許可?)的結果。

另外對於違法擅自破壞受保護樹木者的處罰,現行樹木保護自治條例第11條之規定為處新臺幣五萬元以上十萬元以下之罰鍰。事實上,受保護樹木是公知的事實,當樹被破壞時,一個城市有什麼手段去保護?現行處罰是5~10萬罰鍰,相當於為受保護樹木定價,而且價格很低。建議應該依其破壞情節制訂相應的處罰手段,例如:

1.不管是個人、企業、行政機關,都要接受環境教育
2.減免開發單位的容積獎勵
3.嚴重破壞多棵受保護樹木或累計超過三次者,撤銷建築執照或使用執照

此外,受保護樹木的生態、生物、地理及區域人文歷史、文化價值應由樹木保護委員會訂定評量標準,並貨幣化,以作為日後市政府向破壞者請求民事賠償之依據。
 
第六、設置樹木保護基金,且獎勵辦法應該被強調、細化

1976年美國植樹節基金會(Argor Day Foundation)發起美國樹城市計畫(tree city USA),至今共有超過3400個城鎮響應。要成為受認證的「美國樹城市」,必須符合四項核心標準,包括:標準一: 政府具備一個樹木委員會或部門;標準二: 制定樹木保護條例,為植樹、養護、清除樹木制定明確的指導原則;標準三: 社區每年必須為每位市民保留2美元的預算,用於植樹,照顧城市樹木,以及相關行政工作;標準四: 慶祝植樹節。公民們共同慶祝社區樹木帶來的好處,以及表揚大家為種植和維護樹木所做的努力。植樹節慶祝活動可以簡單,簡短,也可以持續一整天或一個星期。內容包括植樹活動,護樹活動或表彰貢獻者的頒獎儀式。對於兒童而言,植樹節可能是他們一年之中親近綠色世界的最佳機會。

臺北市可以參考上述標準四的做法,設置樹木保護的基金,且每年針對受保護樹木的治理、特殊事蹟、特有效益加以表揚,表揚方法由樹木保護委員會定之。
 
第七、可以參考其他縣市的規定

最後,各縣市的樹保條例規定不一,當中可以擷取值得臺北市樹木保護自治條例2.0借鏡之處,例如2013年施行的臺中市樹保條例,其中第8條為受保護樹木設下罹患嚴重病蟲害、有危害公共安全之虞、危害公共設施、危害居家安全等四項「退場機制」,作為樹木保護與公共安全之間的衡平機制,值得參考,當然也必須經過樹保委員會審議確認,有必要時應該舉辦公聽會。

另外,同樣是臺中市樹保條例的第13條:「為鼓勵都市受保護樹木及其必要生育地環境之保全,臺中市政府都市發展局得另定容積移轉獎勵措施。」、第14條:「經公告受保護樹木之必要生育地環境範圍內土地之地價稅得申請農業局全額補助。」以及第16條:「農業局應設置樹木保護專責單位,並應設臺中市樹木保護基金,以提升樹木保護工作。」也同樣值得參考。


 
 
附錄_臺北市樹保條例的子法規列表:
「臺北市樹木保護委員會設置辦法」
「臺北市受保護樹木保護計畫暨移植與復育計畫審議作業要點」
「樹保條例樹木保護事件統一處理及裁罰基準」
「臺北市受保護樹木保護及養護成效譽揚要點」
「臺北市樹木保護委員會旁聽要點」
「臺北市樹木資源媒介平台作業要點」
 
發行人:謝英士主編:高思齊
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