環報第84期:環境法體系如何誕生?

法律可以讓環境更好

環境法體系如何誕生?
一個事件可以催生一部法律;那一個法律體系是怎麼誕生的?

人的法律體系是因為人的種種需求而產生,那環境的法律體系又是怎麼出現的?會長成什麼樣子?

『環境』的概念是怎麼來的?自古迄今,「自然」一直是人類的朋友,但如今「環境」,卻好像跟我們無關。

人類社會的文化幾乎都是跟一定程度的崇敬自然有關;然後,隨著人類歷史的演進,這樣崇敬的感覺逐漸退位,在人聚集的地方,「自然」開始沒有立足之地;在無人的地方,自然有自己的法則,不勞法律;

人跟自然要和諧相處的理念,從人類文明伊始,一直都在,這樣的思想餘暉,卻找不落地生根的依靠,往萬物居住的土地緊緊抓牢。

我們現在理解「環境」的概念應該比以前的老祖宗的理解更具體、範圍更廣,卻因為跟人類的需求一再衝突,而不斷遭受曲解,即使訂了法律,也都是為了解決一時片刻造成的問題,沒有能力、也沒有意願擘畫長遠的對策,不管是思想或技術層面皆如此。我們會注意化學物質的影響,但那要等到有「重要的利害關係方」遭受危害,才會引起注意,卻很晚才注意到工作其間的勞工工作環境安全問題;我們會注意到核子輻射微塵,而不會關注地緣政治衝突,例如不昂貴的核子武器的全球擴散;我們會注意到廢棄物,卻不會關注被忽略的鄰里關係;我們也會留意城市的擁擠與延伸問題,卻忽視氣喘或窮人染上糖尿病的問題:我們雖然學到要重視生物多樣性,卻不知道農業裡的作物多樣性跟生態體質的關聯;我們開始注意公有土地的管理,卻不在意公共設施的品質問題;

以上這些,通通都是環境問題,或者說,通通都跟環境相關。但是,關於環境問題,我們正處在知其一,不管其二;只知表面,不探實質;懂技術,不懂治理關聯性;環境的法律問題,更是如此;

環境法體系還在增生過程,從無到有,幾十年來,雖然爆增了許多法律,涵蓋各式各樣的「環境介質」、「環境危害」,但環境問題並不因此停止增生,而環境法隨之增生的速度、方法、結果,是否更有利於人類生存的環境?未必。

尼克森時代,也就是1970年開始,先是國家環境政策法、成立環保署、制訂清淨空氣法、乾淨水法、瀕危物種法、農藥與其他毒性物質使用與處理法、改革聯邦公有土地管理、採礦控制與救濟法、超級基金處理毒性廢棄物清理問題,這股風潮,在尼克森下台,並未停止,直至1980年。這段期間,美國國會不管參眾兩院對於環境法律的立場鮮明,通常都是幾乎全員通過,少見反對者;

美國的環境法黃金年代,成為世人仿效的對象。但要說「環境法體系」之建立,恐怕連美國也不見得已臻完善,遑論其他後進國家,包括台灣。

環境法律可說是政府行為的大舉擴張。從私人企業、土地利用、煙囪排放、廢棄物處置、溼地管理、寵物控制,幾乎無所不包。在這樣的政府行為無所不在於我們所處的環境內外核之下,如果環境法體系還產生不了一些新的、跟環境切身相關的生態、環境原則,擎起生物多樣性的意識型態高於一切其他政府目標的有力論證與支持,環境法體系就還不能說有發揮什麼作用,就還要持續努力。

環境問題如果真是複雜的問題,除了法律之外,還要機構負責執行,還要有專業團體協助政策擬定、倡議組織的監督,即使在如此的「協作」下,環境問題都還這樣踉踉蹌蹌,甚至千瘡百孔。原因之一,就是面對複雜的環境問題竟然沒有憲法、稅法、競爭法、契約法、侵權法等等「既有法」的參照運用。因為,沒有這些基礎法律網絡,根本搭建不起來環境所需的法治條件。

環境法不是單一的,而是綜合的。在環境法體系外的原有法律系統如果沒有「環境意識」,無法「內生」環境的價值,環境法體系是不可能建立的,更不可能發揮作用。這些「既有的」法律系統都有自己的法律、機構,也都自認是重要的,但常常無感於自己的法律跟「環境」的關聯,「不會也不願」使用自己的法律協助解決環境問題。例如,環境問題的核心是否跟人口政策有連結?要不要跟移民問題、食品安全問題聯繫在一起?都市中林立的公寓大廈,要如何建立基於「環境良善」所連繫起來的鄰里關係?

一般來講,環保署雖已主管了相當多的環境法律,但是重要的「環境法」還是散佈在各個不同的政府部門。以美國為例,內政部主管漁業與野生動物,所以是ESD(Endangered Species Act)的主責機關;大批公有土地政策則屬於土地與國家公園管理機關;採礦局則主管採礦與救濟法;農業部更是森林的主管機關,包括了國家森林,藉由補貼與保育,影響農民土地利用;商務部負責漁撈管理與海洋瀕危物種保護;陸軍工程隊是溼地與水道的管理單位,但要跟環保署合作;食品藥物管理局監督食品安全,但愈來愈關切環境層面的問題;這些現象都扎扎實實的反應了「環境主體的多元性」(如果不是普遍性的話),即使再大的環境部都不一定可以整合起來。所以,環境法律體系更需要從意識、從技術、從教育等層面匯聚起來。

亦即,環境法體系或許還不到提出個別解決方案的概念與實際問題的能力,只能是「暫時性」的法律措施,過去的環境立法雖有助於解決一時的事件,卻無法成為捍衛環境價值的依靠,就是一個明顯的例子。

這提醒我們:在當前的法治環境下,不能懈怠「環境意識」的擴散對於既有法律觀念的挑戰,我們必須在思想、教育、訓練上,隨時精進,並適時結合技術,先對既有法做出「環境友善」的運用。未來世代的執政者,更是要先從法律系統的網絡、公私部門的行動、個別環境法律改良的運動著手,推動屬於台灣、來之已晚的「環境法運動」。
發行人:謝英士主編:高思齊
環境品質文教基金會編輯發行
Copyright © 2016 財團法人環境品質文教基金會 All Rights Reserved.
環境品質文教基金會
電話:(02)2321-1155
信箱:info.eqpf@msa.hinet.net
傳真:(02)2321-1120
官網:http://www.eqpf.org
地址:10641台北市大安區信義路2段88號6樓之1